Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27.12.2021 № АКПИ21-856

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пунктов 44 и 45 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом, утв. Постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 № 47>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., Кириллова В.С.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С. о признании частично недействующими пунктов 44, 45 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. № 47,

согласно пункту 44 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. № 47 (далее также — Положение), процедура проведения оценки соответствия помещения установленным в Положении требованиям включает: прием и рассмотрение заявления и прилагаемых к нему обосновывающих документов, а также иных документов, предусмотренных абзацем первым пункта 42 Положения; определение перечня дополнительных документов (заключения (акты) соответствующих органов государственного надзора (контроля), заключение юридического лица, являющегося членом саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания и имеющих право на осуществление работ по обследованию состояния грунтов оснований зданий и сооружений, их строительных конструкций (далее — специализированная организация), по результатам обследования элементов ограждающих и несущих конструкций жилого помещения), необходимых для принятия решения о признании жилого помещения соответствующим (не соответствующим) установленным в Положении требованиям (абзацы первый - третий), совершение иных действий.

Для рассмотрения вопроса о пригодности (непригодности) помещения для проживания и признания многоквартирного дома аварийным в соответствии с пунктом 45 Положения заявитель представляет в комиссию по месту нахождения жилого помещения такие документы, как заключение специализированной организации, проводившей обследование многоквартирного дома, — в случае постановки вопроса о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (подпункт «г»), заключение специализированной организации по результатам обследования элементов ограждающих и несущих конструкций жилого помещения — в случае, если в соответствии с абзацем третьим пункта 44 Положения предоставление такого заключения является необходимым для принятия решения о признании жилого помещения соответствующим (не соответствующим) установленным в Положении требованиям (подпункт «д»).

Гражданин С. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании пунктов 44, 45 Положения не действующими в части, устанавливающей понятие специализированной организации как юридического лица, являющегося членом саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания и имеющих право на осуществление работ по обследованию состояния грунтов оснований зданий и сооружений, их строительных конструкций, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат части 2 статьи 47, части 2 статьи 52, части 1 статьи 55.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, постановлению Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 20 «Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства», постановлению Правительства Российской Федерации от 11 мая 2017 г. № 559 «Об утверждении минимальных требований к членам саморегулируемой организации, выполняющим инженерные изыскания, осуществляющим подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт особо опасных, технически сложных и уникальных объектов», ГОСТ 31937-2011 «Межгосударственный стандарт. Здания и сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния», введенному в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (далее — Росстандарт) от 27 декабря 2012 г. № 1984-ст, ГОСТ Р 56194-2014 «Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги жилищно-коммунального хозяйства и управления многоквартирными домами. Услуги проведения технических осмотров многоквартирных домов и определение на их основе плана работ, перечня работ. Общие требования», утвержденному и введенному в действие приказом Росстандарта от 27 октября 2014 г. № 1446-ст, СП 47.13330.2016. «Свод правил. Инженерные изыскания для строительства. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 11-02-96», утвержденному и введенному в действие приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. № 1033/пр.

Как указывает административный истец, он является индивидуальным предпринимателем, членом саморегулируемой организации в области инженерных изысканий — Ассоциации инженеров-изыскателей «СтройИзыскания», в 2020 и 2021 годах им заключены контракты и договоры на выполнение работ по проведению технического обследования многоквартирных домов, которые имели предметом признание (непризнание) их аварийными и подлежащими сносу или реконструкции. На основании пунктов 44 и 45 Положения некоторые заказчики стали вводить ограничения, указывая, что исполнитель работ по обследованию технического состояния строительных конструкций жилых домов должен быть юридическим лицом, являющимся членом саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания и имеющих право на осуществление работ по обследованию состояния грунтов оснований зданий и сооружений, их строительных конструкций. Оспариваемые положения нормативного правового акта нарушают его права, препятствуя осуществлению предпринимательской деятельности в области инженерных изысканий по обследованию технического состояния многоквартирных домов, влекут расторжение ранее заключенных договоров.

По мнению административного истца, из буквального толкования пунктов 44 и 45 Положения следует, что индивидуальный предприниматель не вправе выдавать заключение специализированной организации для рассмотрения вопроса о пригодности (непригодности) помещения для проживания и признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции вне зависимости от наличия у него действующего членства в саморегулируемой организации в области инженерных изысканий и права на осуществление работ по обследованию состояния грунтов оснований зданий и сооружений. Однако действующее законодательство Российской Федерации не разделяет в правовом положении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц как участников рынка инженерных изысканий, не выделяет многоквартирные дома и жилые помещения в особый предмет исследования и допускает к их изучению как индивидуальных предпринимателей, так и юридических лиц; к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам предъявляются одинаковые квалификационные и имущественные требования при вступлении в саморегулируемые организации. Определение специализированной организации, приведенное в пунктах 44 и 45 Положения, влечет ограничение конкуренции на рынке инженерных изысканий и является проявлением дискриминации по организационно-правовому статусу.

Административный истец С. о месте и времени судебного разбирательства извещен надлежащим образом, в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (поручение от 18 октября 2021 г. № ДГ-П49-14661).

Представитель Правительства Российской Федерации К. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают права административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителя административного ответчика Правительства Российской Федерации К., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации содержались в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

В соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе издавать постановления, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, на основании и во исполнение данного Кодекса, других федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации (часть 4 статьи 5).

Часть 4 статьи 15 названного Кодекса предусматривает, что жилое помещение может быть признано непригодным для проживания, многоквартирный дом может быть признан аварийным и подлежащим сносу или реконструкции по основаниям и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации.

Реализуя свои полномочия в сфере регулирования жилищных отношений, Правительство Российской Федерации постановлением от 28 января 2006 г. № 47 утвердило Положение, действующее в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 27 июля 2020 г. № 1120.

Нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 6 февраля 2006 г., № 6, «Российской газете» 10 февраля 2006 г.

Положение устанавливает требования к жилому помещению, порядок признания жилого помещения пригодным для проживания и основания, по которым жилое помещение признается непригодным для проживания, и в частности многоквартирный дом признается аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, а также порядок признания садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом (пункт 1 Положения).

Раздел IV Положения предусматривает порядок признания помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

Пункт 44 Положения регламентирует последовательность процедуры проведения оценки соответствия помещения установленным в Положении требованиям, включая определение перечня дополнительных документов, среди которых заключение специализированной организации, а пункт 45 Положения содержит перечень документов, представляемых заявителем в комиссию по месту нахождения жилого помещения для рассмотрения вопроса о пригодности (непригодности) помещения для проживания и признания многоквартирного дома аварийным, в том числе заключение специализированной организации.

Оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют жилищному законодательству Российской Федерации и не нарушают права административного истца.

Правительство Российской Федерации в рамках предоставленных полномочий по установлению порядка признания жилого помещения пригодным для проживания и оснований, по которым жилое помещение признается непригодным для проживания, многоквартирный дом признается аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, в оспариваемых пунктах Положения предусмотрело, что при оценке соответствия помещения установленным требованиям предоставляется заключение специализированной организации, являющейся юридическим лицом, имеющим членство в саморегулируемой организации в области инженерных изысканий.

Нормативных правовых актов большей юридической силы, регулирующих процедуру проведения оценки соответствия помещения установленным требованиям, а также предусматривающих перечень документов, представляемых заявителем в комиссию для рассмотрения вопроса о пригодности (непригодности) помещения для проживания и признания многоквартирного дома аварийным, не имеется.

Доводы административного истца о противоречии пунктов 44 и 45 Положения части 2 статьи 47, части 2 статьи 52, части 1 статьи 55.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации основаны на ошибочном толковании норм материального права и не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

Регулируя вопросы выполнения инженерных изысканий для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, Градостроительный кодекс Российской Федерации в части 2 статьи 47 предусматривает, что работы по договорам о выполнении инженерных изысканий, заключенным с застройщиком, техническим заказчиком или лицом, получившим в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации разрешение на использование земель или земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для выполнения инженерных изысканий, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, которые являются членами саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, если иное не предусмотрено данной статьей. Аналогичные положения установлены частью 2 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства по договорам строительного подряда.

Частью 1 статьи 55.8 названного Кодекса закреплено право индивидуального предпринимателя или юридического лица выполнять инженерные изыскания, осуществлять подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объектов капитального строительства по договору подряда на выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации, по договору строительного подряда, по договору подряда на осуществление сноса, заключенным с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором, при условии, что такой индивидуальный предприниматель или такое юридическое лицо является членом соответственно саморегулируемой организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, если иное не установлено данным Кодексом.

Из содержания приведенных норм законодательства о градостроительной деятельности не следует, что индивидуальный предприниматель, являющийся членом саморегулируемой организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, вправе давать заключение по результатам обследования элементов ограждающих и несущих конструкций жилого помещения, необходимое для принятия решения о признании жилого помещения соответствующим (не соответствующим) установленным в Положении требованиям, о признании многоквартирного дома аварийным. Оспаривая пункты 44, 45 Положения, административный истец фактически ставит вопрос о внесении изменений в установленную процедуру.

Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в статье 4 определяет, какие условия доступа на товарный рынок являются дискриминационными, и называет признаки ограничения конкуренции, к которым процедура оценки соответствия помещения, установленная оспариваемыми положениями нормативного правового акта, не относится. Данная процедура направлена на обеспечение благоприятных и безопасных условий проживания граждан.

Ссылки административного истца на противоречие оспариваемых положений нормативного правового акта постановлению Правительства Российской Федерации «Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства», постановлению Правительства Российской Федерации «Об утверждении минимальных требований к членам саморегулируемой организации, выполняющим инженерные изыскания, осуществляющим подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт особо опасных, технически сложных и уникальных объектов», ГОСТ 31937-2011 «Межгосударственный стандарт. Здания и сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния», ГОСТ Р 56194-2014 «Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги жилищно-коммунального хозяйства и управления многоквартирными домами. Услуги проведения технических осмотров многоквартирных домов и определение на их основе плана работ, перечня работ. Общие требования», СП 47.13330.2016. «Свод правил. Инженерные изыскания для строительства. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 11-02-96» не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет оспариваемый нормативный правовой акт или его часть на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления С. о признании частично недействующими пунктов 44, 45 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. № 47, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---