Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 15.11.2021 № АКПИ21-686

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 2 границ округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск, установленных Постановлением Правительства РФ от 22.02.2018 № 188>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Назаровой А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Дениелс» о признании частично недействующим пункта 2 границ округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2018 г. № 188,

пункт 2 границ округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2018 г. № 188 (далее также — Постановление), содержит текстовое и графическое описание местоположения границ первой зоны округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск с перечнем координат характерных точек этих границ, которые отражены в приложении № 3 к Постановлению.

Первый участок — зона охраны пляжей и прилегающей к ним акватории Балтийского моря — граница начинается от точки № 1 (x = 380020.57, y = 1181680.50) и идет по границе округа горно-санитарной охраны до точки № 339 (x = 383102.31, y = 1188999.58). От точки № 339 граница идет 990 метров вдоль леса, далее проходит 5800 метров в том же направлении вдоль берега, далее идет 1380 метров по северо-западной границе лесных кварталов до точки № 1. В частности, первый участок первой зоны в системе координат МСК-39 включает точки № 404 — 417.

Общество с ограниченной ответственностью «Дениелс» (далее — ООО «Дениелс») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующим пункта 2 границ округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск, ссылаясь на то, что прохождение границы первого участка первой зоны округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск через точки № 404 — 417 (в системе координат МСК-39) не соответствует положениям Земельного кодекса Российской Федерации, вызывает неоднозначное толкование, ведет к возможности произвольного правоприменения, нарушает принцип равенства всех перед законом и судом, поскольку не учитывает фактического и разрешенного использования расположенных в указанных точках земельных участков и объектов недвижимого имущества, приводит к их нахождению одновременно в первой и второй зонах округа горно-санитарной охраны.

Как указывает административный истец, ООО «Дениелс» является собственником земельного участка с кадастровым номером 39:05:010102:35, имеющим разрешенное использование — под объект общественного питания, и расположенного на нем нежилого здания с кадастровым номером 39:05:010102:50 (объект общественного питания). Согласно договору аренды земельного участка от 29 октября 2014 г. № 519-КЗО/2014, соглашению от 16 декабря 2020 г. о передаче прав и обязанностей по договору аренды ООО «Дениелс» является арендатором земельного участка с кадастровым номером 39:05:010102:44, расположенного по адресу: <...>. На указанных земельных участках расположен принадлежащий ООО «Дениелс» комплекс отдыха «Ам!Бар», включающий кафе «Ам!Бар», объект быстрого питания «Ам!Бургер», спасательную станцию и автомобильную парковку. Исходя из заключения от 24 ноября 2020 г. № 1/10/11/20, подготовленного ООО «Центр кадастровых услуг», на территории данных земельных участков месторождения минеральных вод (для скважин, источников), лечебных грязей, других полезных ископаемых, используемых в лечебных целях, наличие которых является основанием установления режима первой зоны горно-санитарной охраны, отсутствуют.

Так, с целью фактического установления границ первой зоны округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск на основании постановления Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2018 г. № 188 подготовлена схема расположения земельных участков на кадастровом плане территории, а также фрагмент первой зоны округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск от 10 ноября 2020 г., на основании которой установлено, что части поименованных земельных участков и объекта капитального строительства находятся в разных зонах горно-санитарной охраны. Таким образом, часть здания и земельных участков находятся в первой горно-санитарной зоне, где запрещено ведение какой-либо хозяйственной деятельности, а вторая часть здания и земельных участков — во второй зоне округа горно-санитарной охраны, где разрешено ведение хозяйственной деятельности.

По мнению административного истца, нахождение упомянутых земельных участков одновременно в первой и во второй зонах округа горно-санитарной охраны противоречит их разрешенному и фактическому использованию, нарушает его права. При этом граница первой зоны округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск разделяет только указанные земельные участки. Иные смежные земельные участки, также находящиеся в пользовании субъектов предпринимательской деятельности, границей первой зоны горно-санитарной охраны не разделяются. Полагает, что при установлении точных границ первой зоны округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск не были учтены существующие земельные участки и расположенные на них объекты капитального строительства, поскольку у Правительства Российской Федерации отсутствовала актуальная информация о наличии в границах формируемых зон существующих земельных участков и их целевом использовании, а также расположенных на них объектов капитального строительства.

В суде представитель административного истца ООО «Дениелс» по доверенности В. поддержал заявленные требования.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству здравоохранения Российской Федерации (поручение от 21 сентября 2021 г. № ДГ-П12-13074).

Представитель Правительства Российской Федерации Ш. возражал против удовлетворения заявленных требований и пояснил суду, что Постановление издано в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителя административного истца ООО «Дениелс» по доверенности В., представителя административного ответчика Правительства Российской Федерации Ш., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации содержались в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, в соответствии с пунктом 2 статьи 16 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» утверждаются Правительством Российской Федерации.

Во исполнение предписаний федерального законодателя Правительство Российской Федерации 22 февраля 2018 г. издало постановление № 188 «Об установлении границ и режимов округов горно-санитарной охраны курортов федерального значения Светлогорск-Отрадное и Зеленоградск, внесении изменений в отдельные постановления Совета Министров РСФСР и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Российской Федерации», которым установило границы округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск согласно приложению № 3.

Оспариваемый нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (pravo.gov.ru) 28 февраля 2018 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 5 марта 2018 г., № 10.

Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» в пункте 1 статьи 16 устанавливает, что природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются соответственно особо охраняемыми объектами и территориями. Их охрана осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны.

Данный Федеральный закон в абзаце десятом статьи 1 определяет округ санитарной (горно-санитарной) охраны как особо охраняемую территорию с установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона (района).

Из письма Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области от 29 сентября 2021 г. № 7952-ААГ следует, что разработка проектов границ округов горно-санитарной охраны курортов федерального значения Зеленоградск и Светлогорск-Отрадное осуществлялась за счет средств областного бюджета, в рамках разработки схемы территориального планирования Калининградской области, содержащей сведения о границах зон и округов горно-санитарной охраны курортов, отделом гидрологии и охраны окружающей среды ЗАО «Курортпроект». Основной задачей организации округов горно-санитарной охраны курортов Зеленоградск и Светлогорск-Отрадное является сохранение и защита природных лечебных ресурсов от истощения и загрязнения, а также создание благоприятных условий для лечения и отдыха.

Проекты округов горно-санитарной охраны курортов федерального значения Светлогорск-Отрадное и Зеленоградск были согласованы со всеми уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации, в том числе Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, а также Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.

За счет средств областного бюджета обеспечено выполнение ФГБУ «Российский научный центр медицинской реабилитации и курортологии» экспертизы проектов округов горно-санитарной охраны, согласно которой границы округов горно-санитарной охраны курортов федерального значения Зеленоградск и Светлогорск-Отрадное соответствуют требованиям нормативных правовых актов, отвечают принципам установления зон горно-санитарной охраны в составе округов и условиям сложившейся инфраструктуры.

Доводы административного истца о невозможности нахождения части принадлежащих ему земельных участков одновременно в первой и во второй зонах округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск, а также об установлении границы первой зоны округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск без учета фактического и разрешенного видов использования расположенных в указанной зоне земельных участков основаны на ошибочном толковании норм материального права и не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

Регулируя отношения по использованию земель особо охраняемых территорий и объектов, Земельный кодекс Российской Федерации в пунктах 1, 2 статьи 96 предусматривает, что земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов предназначены для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека. В целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны в соответствии с законодательством.

В границах зон с особыми условиями использования территорий согласно пункту 2 статьи 104 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливаются ограничения использования земельных участков, которые распространяются на все, что находится над и под поверхностью земель, если иное не предусмотрено законами о недрах, воздушным и водным законодательством, и ограничивают или запрещают размещение и (или) использование расположенных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества и (или) ограничивают или запрещают использование земельных участков для осуществления иных видов деятельности, которые несовместимы с целями установления зон с особыми условиями использования территорий.

Действующее законодательство не содержит каких-либо ограничений относительно нахождения земельных участков одновременно в зонах с особыми условиями использования территорий различного вида (пункт 5 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации).

Градостроительный кодекс Российской Федерации также разделяет понятия зон с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и территориальных зон (пункт 7 данной статьи 1).

В силу положений части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон, а в силу положений пункта 1 части 2 статьи 36 названного Кодекса с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны устанавливаются градостроительные регламенты, а не зоны с особыми условиями использования территорий.

Границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами территориальных зон (часть 3 статьи 34 поименованного Кодекса).

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Дениелс» о признании частично недействующим пункта 2 границ округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2018 г. № 188, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---