Решение Верховного Суда РФ от 15.04.2021 № АКПИ21-66

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 6 приложения к письму Минстроя России от 02.09.2016 № 28483-АЧ/04 «Об отдельных вопросах, возникающих в связи с изменениями, внесенными в акты Правительства Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2016 года № 603 „О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам предоставления коммунальных услуг“>»

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Засеевой Э.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью Управляющая компания «Согласие» о признании частично недействующим пункта 6 приложения к письму Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 2 сентября 2016 г. № 28483-АЧ/04 «Об отдельных вопросах, возникающих в связи с изменениями, внесенными в акты Правительства Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2016 г. № 603 „О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам предоставления коммунальных услуг“,»

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее — Минстрой России) в связи с поступлением многочисленных обращений о предоставлении разъяснений изменений, внесенных в акты Правительства Российской Федерации, письмом от 2 сентября 2016 г. № 28483-АЧ/04 «Об отдельных вопросах, возникающих в связи с изменениями, внесенными в акты Правительства Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2016 года № 603 „О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам предоставления коммунальных услуг“ (далее — Письмо), направило высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации информацию об отдельных вопросах, возникающих в связи с применением изменений, внесенных в акты Правительства Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2016 г. № 603 „О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам предоставления коммунальных услуг“ (далее — приложение к Письму).»

Письмо опубликовано в печатных изданиях «Солидарность», № 35, 21 — 28 сентября 2016 г., «Нормирование, стандартизация и сертификация в строительстве», № 5, 2016 г., и размещено в справочно-правовых системах «Консультант Плюс» и «Гарант».

Из преамбулы приложения к Письму следует, что изменения, внесенные постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2016 г. № 603 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам предоставления коммунальных услуг» (далее — Постановление № 603), являются комплексными, затрагивают сферу предоставления коммунальных услуг, в том числе порядка расчета платы за коммунальные услуги с применением повышающего коэффициента, установления нормативов потребления коммунальных ресурсов и уточняют порядок определения и осуществления расчетов за коммунальные ресурсы, израсходованные на общедомовые нужды.

Постановлением № 603 внесены изменения в Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354 (далее — Правила № 354), а также в Правила, обязательные при заключении управляющей организацией или товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом договоров с ресурсоснабжающими организациями, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2012 г. № 124 (далее — Правила № 124).

Разъяснения, изложенные в пункте 6 приложения к Письму, касаются оснований применения повышающих коэффициентов при определении размера платы за коммунальные услуги, стоимости коммунальных ресурсов и учете средств от применения повышающих коэффициентов у исполнителей коммунальных услуг и ресурсоснабжающих организаций, установленных указанными выше правилами.

Согласно абзацу восьмому пункта 6 приложения к Письму повышающие коэффициенты, указанные в расчетных формулах определения размера платы за коммунальные услуги, исходящих из положений пунктов 42, 42.1 и 60.1 Правил № 354, а также указанные в подпункте «е» пункта 22 Правил № 124 применяются соответственно для целей определения размера платы за коммунальные услуги и стоимости тепловой энергии в расчетном периоде. Такие повышающие коэффициенты не увеличивают ни объем предоставленных коммунальных услуг, ни объем поставленной в многоквартирные дома тепловой энергии. Соответственно, при оформлении платежных документов на оплату коммунальных услуг и тепловой энергии, поставленной по договору теплоснабжения исполнителю коммунальных услуг, размер платы за коммунальные услуги холодного водоснабжения, горячего водоснабжения, электроснабжения и стоимость тепловой энергии по договору теплоснабжения, определяемые с учетом повышающего коэффициента, подлежат указанию отдельно без повышающего коэффициента и в части, превышающей рассчитанную с учетом повышающего коэффициента над рассчитанной без повышающего коэффициента.

Средства от продажи коммунальных ресурсов ресурсоснабжающими организациями с учетом применения повышенных нормативов в указанных выше случаях, а также с учетом применения повышающих коэффициентов, введенных в Правила № 124 Постановлением № 603, формируют доходы ресурсоснабжающих организаций, используемые последними в целях осуществления расходов по регулируемой деятельности (абзац тринадцатый пункта 6 приложения к Письму).

Средства исполнителей коммунальных услуг от продажи коммунальных услуг с применением повышенных нормативов или с применением повышающих коэффициентов, приведенных в пунктах 42, 42.1 и 60.1 Правил № 354, составляют доходы исполнителей коммунальных услуг, направляемые на проведение энергоэффективных мероприятий в период проведения таких мероприятий, конкретный перечень которых определяется по усмотрению исполнителя коммунальных услуг (абзац четырнадцатый пункта 6 приложения к Письму).

Общество с ограниченной ответственностью Управляющая компания «Согласие» (далее — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими положений абзацев восьмого, тринадцатого и четырнадцатого (ошибочно именуя последние двенадцатым и тринадцатым) пункта 6 приложения к Письму, ссылаясь на несоответствие оспариваемых положений действительному смыслу разъясняемых норм Правил № 354 и Правил № 124, а также на противоречие абзаца восьмого пункта 6 приложения к Письму части 2 статьи 13 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 261-ФЗ).

По мнению административного истца, положение абзаца восьмого пункта 6 приложения к Письму позволяет не учитывать размер повышающего коэффициента при определении объема коммунального ресурса, потребляемого при содержании общего имущества, что влечет увеличение обязательств, как конечного потребителя, так и управляющей компании.

В судебном заседании представитель Общества Б. поддержала заявленное требование и просила его удовлетворить.

Административный ответчик Минстрой России в письменных возражениях на административный иск указал, что Письмо издано в пределах предоставленных полномочий, не является нормативным правовым актом, а содержащиеся в нем разъяснения не выходят за рамки адекватного толкования положений законодательства, действовавшего на дату его издания, и полностью ему соответствуют. Кроме того, письмом Минстроя России от 2 июля 2018 г. № 27961-АЧ/04 до сведения высших должностных лиц субъектов Российской Федерации доведено, что Письмо в связи с утратой актуальности необходимо считать недействующим.

Представитель административного ответчика К. в судебном заседании поддержала изложенную в возражениях правовую позицию и просила отказать в удовлетворении требования.

Заинтересованное лицо — Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в письменном отзыве на административное исковое заявление просило отказать в удовлетворении требования, указав на то, что Письмо адресовано высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), содержит разъяснения по отдельным вопросам, возникающим в связи с изменениями, внесенными в акты Правительства Российской Федерации Постановлением № 603, которые были введены Минстроем России в качестве общеобязательных правил, распространяющихся на неопределенный круг лиц и рассчитанных на неоднократное применение, и фактически приобрело свойства, позволяющие применять его в качестве обязывающего предписания общего характера. Вместе с тем согласно пункту 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, издание нормативных правовых актов в виде писем не допускается. 28 мая 2018 г. Минюстом России в адрес Минстроя России направлено письмо с предложением отозвать Письмо с исполнения, в ответ на которое Минстрой России уведомил Минюст России о том, что письмом от 2 июля 2018 г. № 27961-АЧ/04 субъекты Российской Федерации проинформированы о признании Письма недействующим в связи с утратой актуальности.

Минюст России заявил о рассмотрении административного дела в отсутствие его представителя.

Выслушав стороны, обсудив доводы, изложенные в письменном отзыве заинтересованного лица, проверив наличие у оспариваемого акта нормативных свойств и его соответствие в оспариваемой части действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии с пунктами 1, 6.2 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1038, Минстрой России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в том числе в сфере жилищно-коммунального хозяйства, наделенным правом в указанной сфере деятельности в целях реализации полномочий давать разъяснения юридическим и физическим лицам.

Пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» полномочия по их разъяснению возложены на Минстрой России.

В связи с поступлением многочисленных обращений о предоставлении разъяснений, касающихся внесенных Постановлением № 603 изменений, Минстроем России высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации было направлено Письмо.

Таким образом, Письмо с прилагаемой к нему информацией издано Минстроем России в пределах предоставленных ему полномочий.

Часть 1 статьи 153 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ) возлагает на граждан и организации обязанность своевременно и полностью вносить плату за жилое помещение и коммунальные услуги.

На основании части 1 статьи 157 ЖК РФ (в редакции на дату издания Письма) размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг (в том числе нормативов накопления твердых коммунальных отходов), утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. При расчете платы за коммунальные услуги для собственников помещений в многоквартирных домах, которые имеют установленную законодательством Российской Федерации обязанность по оснащению принадлежащих им помещений приборами учета используемых воды, электрической энергии и помещения которых не оснащены такими приборами учета, применяются повышающие коэффициенты к нормативу потребления соответствующего вида коммунальной услуги в размере и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации. Правила предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах, особенности предоставления отдельных видов коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирном доме и жилых домов, условия и порядок заключения соответствующих договоров, а также правила, обязательные при заключении управляющей организацией или товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом договоров с ресурсоснабжающими организациями, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В силу положений пунктов 80, 81 Правил № 354 (в редакции, действовавшей на дату издания Письма) учет объема (количества) коммунальных услуг, предоставленных потребителю в жилом или в нежилом помещении, осуществляется с использованием индивидуальных, общих (квартирных), комнатных приборов учета. Оснащение жилого или нежилого помещения приборами учета, ввод установленных приборов учета в эксплуатацию, их надлежащая техническая эксплуатация, сохранность и своевременная замена должны быть обеспечены собственником жилого или нежилого помещения.

Пунктом 42 Правил № 354 (в редакции, действовавшей на дату издания Письма) установлено, что размер платы за коммунальную услугу, предоставленную потребителю в жилом помещении, оборудованном индивидуальным или общим (квартирным) прибором учета, за исключением платы за коммунальную услугу по отоплению, определяется в соответствии с формулой 1 приложения № 2 к данным правилам исходя из показаний такого прибора учета за расчетный период. При наличии технической возможности установки приборов учета холодной воды, горячей воды и (или) электрической энергии размер платы за коммунальную услугу по холодному водоснабжению, горячему водоснабжению и (или) электроснабжению, предоставленную потребителю в жилом помещении в многоквартирном доме, определяется по формуле 4(1) приложения № 2 к этим правилам исходя из норматива потребления коммунальной услуги по холодному водоснабжению, горячему водоснабжению и (или) электроснабжению с учетом повышающего коэффициента, согласно которой размер платы за коммунальную услугу по холодному водоснабжению, горячему водоснабжению (за исключением случая установления двухкомпонентных тарифов на горячую воду), водоотведению и электроснабжению определяется с учетом повышающего коэффициента, величина которого в 2016 году принимается равной 1,4, а с 1 января 2017 г. — 1,5 (пункт 4 приложения № 2 к Правилам № 354).

Доводы административного истца о том, что повышающий коэффициент увеличивает потребленный объем коммунальных услуг, а разъяснение абзаца восьмого пункта 6 приложения к Письму в этой части противоречит действующему законодательству, основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Повышающий коэффициент используется для расчета платы за коммунальные услуги в приведенной формуле 4(1), где размер платы является результатом умножения количества граждан, постоянно и временно проживающих в i-м жилом помещении, норматива потребления коммунальной услуги, повышающего коэффициента и тарифа (цены) на коммунальный ресурс, установленного в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Повышающий коэффициент используется для целей расчета платы за коммунальные услуги. При этом применение повышающего коэффициента не оказывает влияния на потребляемый объем коммунального ресурса. Применение повышающего коэффициента при расчете платы за коммунальные услуги направлено на стимулирование потребителей устанавливать приборы учета и осуществлять расчеты по их показаниям, что соответствует части 1 статьи 157 ЖК РФ и части 2 статьи 13 Федерального закона № 261-ФЗ.

Положения пункта 21(1) Правил № 124, на которые ссылается административный истец в обоснование своего требования, регулируют порядок определения объемов коммунального ресурса, поставляемого по договору ресурсоснабжения, заключенному исполнителем в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, а не порядок определения размера платы за коммунальные услуги для потребителя (собственника или нанимателя жилого помещения в многоквартирном доме) и применения повышающего коэффициента.

В соответствии со статьей 544 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) оплата энергии производится за фактически принятое абонентом количество энергии в соответствии с данными учета энергии, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или соглашением сторон (пункт 1). Порядок расчета платы за коммунальные услуги предусмотрен ЖК РФ и принятыми в соответствии с данным кодексом Правилами № 354.

Следовательно, абзац восьмой пункта 6 приложения к Письму в оспариваемой части полностью соответствует требованиям статьи 544 ГК РФ, статьи 157 ЖК РФ, Правил № 354 и Правил № 124.

Нельзя согласиться с доводами Общества о том, что положения абзацев тринадцатого и четырнадцатого пункта 6 приложения к Письму противоречат Федеральному закону № 261-ФЗ, поскольку средства исполнителей коммунальных услуг от продажи коммунальных услуг являются доходом ресурсоснабжающей организации и направляются на проведение энергоэффективных мероприятий, обязанность проведения которых возложена частью 4 статьи 12 Федерального закона № 261-ФЗ на лицо, ответственное за содержание многоквартирного дома, то есть на управляющую компанию.

Из содержания абзаца тринадцатого пункта 6 следует, что ресурсоснабжающая организация получает доход только от продажи коммунальных ресурсов с учетом применения повышенных нормативов в указанных случаях, а также с учетом применения повышающих коэффициентов, введенных в Правила № 124 Постановлением № 603. В свою очередь, средства от продажи коммунальных услуг с применением повышающих коэффициентов составляют доходы исполнителей коммунальных услуг (абзац четырнадцатый пункта 6).

Согласно пункту 2 Правил № 354 исполнителем является юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель, предоставляющие потребителю коммунальные услуги. Коммунальные услуги представляют собой осуществление деятельности исполнителя по подаче потребителям любого коммунального ресурса в отдельности или 2 и более из них в любом сочетании с целью обеспечения благоприятных и безопасных условий использования жилых, нежилых помещений, общего имущества в многоквартирном доме.

На основании частей 1 и 2 статьи 161 ЖК РФ предоставление коммунальных услуг гражданам в зависимости от выбранного собственниками многоквартирного дома способа управления, может осуществляться управляющей организацией. В связи с этим средства от продажи коммунальных услуг перечисляются управляющим организациям, которые являются ответственными за проведение энергоэффективных мероприятий.

Из изложенного следует, что содержание абзацев тринадцатого и четырнадцатого пункта 6 приложения к Письму соответствует статье 161 ЖК РФ, части 4 статьи 12 Федерального закона № 216-ФЗ, Правилам № 354 и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Вопреки доводам административного истца изложенные в оспариваемой части Письма разъяснения не изменяют и не дополняют действующие положения законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а воспроизведенные в нем конкретные нормы права и сопутствующая им интерпретация не выходят за рамки адекватного истолкования, соответствуют действительному смыслу разъясняемых им положений ЖК РФ, Правил № 354 и Правил № 124 и не влекут изменение правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Утверждение административного истца о нормативном характере оспариваемого акта основано на ошибочном толковании норм процессуального права.

В пунктах 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

Оспариваемый акт названными признаками не обладает.

Письменные разъяснения Минстроя России о применении отдельных положений законодательства Российской Федерации имеют информационно-разъяснительный характер и не препятствуют субъектам данных общественных отношений руководствоваться нормами действующего законодательства Российской Федерации в понимании, отличающемся от трактовки, изложенной в Письме.

Принимая во внимание, что оспариваемые положения Письма не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы, письмом Минстроя России от 2 июля 2018 г. № 27961-АЧ/04 до сведения высших должностных лиц субъектов Российской Федерации доведено, что Письмо в связи с утратой актуальности необходимо считать недействующим, оснований для признания его не действующим в оспариваемой части не имеется.

В соответствии с требованиями пункта 2 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью Управляющая компания «Согласие» о признании частично недействующим пункта 6 приложения к письму Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 2 сентября 2016 г. № 28483-АЧ/04 «Об отдельных вопросах, возникающих в связи с изменениями, внесенными в акты Правительства Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2016 года № 603 „О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам предоставления коммунальных услуг“ отказать.»

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---