Решение Верховного Суда РФ от 02.11.2021 № АКПИ21-631

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пределов морского грузо-пассажирского постоянного многостороннего пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации в морском порту Архангельск (Архангельская область), утв. приказом Росграницы от 16.04.2015 № 89-ОД>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Засеевой Э.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения «Северное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» о признании частично недействующими пределов морского грузо-пассажирского постоянного многостороннего пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации в морском порту Архангельск (Архангельская область), утвержденных приказом Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации от 16 апреля 2015 г. № 89-ОД,

приказом Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации от 16 апреля 2015 г. № 89-ОД утверждены пределы морского грузо-пассажирского постоянного многостороннего пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации в морском порту Архангельск (Архангельская область) (далее — Приказ, пределы пункта пропуска соответственно). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 8 мая 2015 г., регистрационный номер 37195, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 13 мая 2015 г.

Федеральное государственное бюджетное учреждение «Северное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» (далее — ФГБУ «Северное УГМС») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением (с учетом уточнения исковых требований в ходе судебного заседания) о признании не действующими пределов пункта пропуска в части точки № 95 участка № 9 погрузочно-разгрузочного района «Бакарицы», ссылаясь на их противоречие Гражданскому кодексу Российской Федерации (пункт 1 статьи 222, пункт 2 статьи 269, пункт 1 статьи 296), Земельному кодексу Российской Федерации (пункт 1 статьи 7, пункт 4 статьи 11.2, пункт 1 статьи 40, пункт 1 статьи 41, пункт 1 статьи 43, пункт 1 статьи 61), Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 6 статьи 30, части 9 и 10 статьи 31, часть 3 статьи 37, части 1 и 3 статьи 41), положениям Правил определения пределов пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2008 г. № 253 (далее также — Правила № 253), а также на отсутствие согласования с ФГБУ «Северное УГМС» установления указанных пунктов пропуска. По мнению административного истца, оспариваемый нормативный правовой акт в соответствующей части нарушает основополагающие права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и оперативного управления причалами, обременяя (ограничивая) их наличием пределов пункта пропуска через государственную границу. Считает, что Приказ легализует самовольную постройку в виде забора, который построен поверх другого сооружения (причала), принадлежащего ФГБУ «Северное УГМС».

Как указывает административный истец, ему принадлежит земельный участок с кадастровым номером 29:22:080902:121 (вид разрешенного использования — для эксплуатации причалов № 134 и № 135). На данном земельном участке расположены два объекта недвижимости, а именно причалы № 134 и № 135, которые переданы ФГБУ «Северное УГМС» распоряжением территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Архангельской области от 14 апреля 2010 г. № 191-р на праве оперативного управления. Ограничений прав и обременений названных объектов недвижимости в Едином государственном реестре недвижимости не зарегистрировано, при этом половина причала № 135 расположена в пределах пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации в морском порту Архангельск (Архангельская область).

Указом Президента Российской Федерации от 2 февраля 2016 г. № 40 «Об упразднении Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации» Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации упразднено, его функции по обустройству государственной границы Российской Федерации переданы Министерству транспорта Российской Федерации (пункты 1 и 2).

Министерство транспорта Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указали, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца М. поддержал заявленное требование.

Представитель Министерства транспорта Российской Федерации К. возражал против удовлетворения административного иска.

Министерство юстиции Российской Федерации, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения дела, в письменной форме заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие его представителя.

Выслушав объяснения представителя административного истца М., возражения представителя Министерства транспорта Российской Федерации К., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии с частью первой статьи 12 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» пункты пропуска через Государственную границу устанавливаются международными договорами Российской Федерации или Правительством Российской Федерации по представлениям федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, согласованным с пограничными органами и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, с учетом интересов сопредельных и других иностранных государств.

Под пунктом пропуска через Государственную границу понимается территория (акватория) в пределах железнодорожной, автомобильной станции или вокзала, морского, речного порта, аэропорта, военного аэродрома, открытых для международных сообщений (международных полетов), а также иной специально выделенный в непосредственной близости от Государственной границы участок местности, где в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляется пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных. Пределы пунктов пропуска через Государственную границу и перечень пунктов пропуска через Государственную границу, специализированных по видам перемещаемых грузов, товаров и животных, определяются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть третья статьи 9 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации»).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2008 г. № 253 утверждены Правила определения пределов пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации.

Приведенными правилами (в редакции, действовавшей на день издания оспариваемого нормативного правового акта) установлено, что под пределами пункта пропуска понимаются границы территории (акватории) в пределах железнодорожной, автомобильной станции или вокзала, морского, речного (озерного) порта, аэропорта (аэродрома), военного аэродрома, открытых для международных сообщений (международных полетов), а также специально выделенного в непосредственной близости от государственной границы участка местности, где в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляется пропуск через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных (пункт 2); пределы пункта пропуска определяются на основе утвержденной в установленном порядке землеустроительной и проектной документации на строительство (реконструкцию), оборудование и техническое оснащение зданий, сооружений и помещений, необходимых для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля (пункт 5); для определения географических координат пределов пункта пропуска проводятся геодезические измерения и сверка результатов измерений с данными землеустроительной и проектной документации на строительство (реконструкцию), оборудование и техническое оснащение зданий и сооружений, необходимых для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля, или данными государственного кадастрового учета. Работа по проведению геодезических измерений организуется и контролируется Федеральным агентством по обустройству государственной границы Российской Федерации (пункт 7).

Согласно пункту 8 Правил № 253 (в редакции, действовавшей на день издания оспариваемого нормативного правового акта) описание пределов пункта пропуска (в том числе географические координаты) приводится в акте комиссии по определению пределов пункта пропуска (абзац первый). Комиссия создается Федеральным агентством по обустройству государственной границы Российской Федерации (абзац второй). В состав комиссии входят представители Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации, Министерства транспорта Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять контроль в пунктах пропуска, а также Министерства обороны Российской Федерации, если пункт пропуска находится в пределах территории военного аэродрома (абзац третий). На основании акта комиссии, подписанного всеми ее членами, Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации в 2-месячный срок принимает акт об утверждении пределов пункта пропуска (абзац шестой).

В силу Положения о Федеральном агентстве по обустройству государственной границы Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2007 г. № 734 и действовавшего на день издания оспариваемого нормативного правового акта, Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации (Росграница) являлось уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере обустройства государственной границы Российской Федерации, создания, развития и обеспечения деятельности пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации и мест пересечения государственной границы Российской Федерации, а также функции государственного заказчика в этой сфере (пункт 1). К числу его полномочий относилась организация работ по определению пределов пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации (подпункт 5.7 пункта 5).

Приказ издан на основании акта комиссии по определению пределов пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации в морском порту Архангельск (Архангельская область) от 6 апреля 2015 г.

На основании абзаца пятого пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 24 сентября 2010 г. № 757 «О паспортах пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации» совместным решением руководителей контрольных органов и руководителя администрации пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации утвержден паспорт морского грузопассажирского постоянного многостороннего пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации Архангельск.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт утвержден федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и с соблюдением порядка издания нормативного правового акта, его государственной регистрации и опубликования.

Вопреки утверждению административного истца Приказ в согласовании с правообладателем причалов № 134 и № 135 не нуждался, поскольку не подлежал обязательному согласованию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Доводы административного истца о противоречии пределов пункта пропуска в оспариваемой части положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации являются несостоятельными и основаны на ошибочном толковании норм материального права, поскольку вышеперечисленные кодексы непосредственно не регулируют отношения, связанные с определением пределов пунктов пропуска (в том числе географические координаты) через государственную границу Российской Федерации.

В силу статьи 22 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» режим в пунктах пропуска через Государственную границу включает правила въезда в эти пункты, пребывания и выезда из них лиц, транспортных средств, ввоза, нахождения и вывоза грузов, товаров и животных, устанавливаемые исключительно в интересах создания необходимых условий для осуществления пограничного и таможенного контроля, а в случаях, установленных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами, и иных видов контроля. Режим в пунктах пропуска через Государственную границу устанавливается в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации в соответствии с этим законом и международными договорами Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 963 «О порядке установления режима в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации» (в редакции, действовавшей на дату издания оспариваемого нормативного правового акта) установлено, что правила режима в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации утверждаются Федеральным агентством по обустройству государственной границы Российской Федерации по согласованию с Федеральной службой безопасности Российской Федерации и Федеральной таможенной службой. В настоящее время такой акт утверждается Министерством транспорта Российской Федерации.

Приказом Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации от 27 декабря 2010 г. № 451-ОД утверждены Правила режима в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, в соответствии с пунктом 6 которого участки территории, включенные в пределы пункта пропуска, должны быть ограждены или обозначены. Обеспечение режима в пунктах пропуска включает в себя комплекс постоянных мероприятий, необходимых для создания условий соблюдения физическими и юридическими лицами правил режима в пунктах пропуска. Обеспечение режима в пунктах пропуска, функционирующих в пределах объектов транспортной инфраструктуры, возлагается на юридических лиц, являющихся собственниками объектов транспортной инфраструктуры или использующих их на ином законном основании.

Данные правила являются обязательными для исполнения всеми гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, подданными иностранных государств и лицами без гражданства, а также должностными лицами (работниками) организаций и предприятий независимо от их организационно-правовой формы (пункт 1).

В связи с этим также лишен правовых оснований довод административного истца о том, что установление особого режима пользования причалом в виде режима в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации не позволяет ему полноценно использовать принадлежащее имущество.

Согласно пункту 5 статьи 4 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», абзацу одиннадцатому статьи 3 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации под причалом понимается портовое гидротехническое сооружение, предназначенное для стоянки и обслуживания судов, обслуживания пассажиров, в том числе посадки их на суда и высадки их с судов, осуществления операций с грузами.

Портовыми гидротехническими сооружениями являются инженерно-технические сооружения (берегозащитные сооружения, волноломы, дамбы, молы, пирсы, причалы, а также подходные каналы, подводные сооружения, созданные в результате проведения дноуглубительных работ), расположенные на территории морского порта, взаимодействующие с водной средой и предназначенные для обеспечения безопасности мореплавания и стоянки судов (пункт 4 статьи 4 поименованного федерального закона).

В силу пункта 4 Правил № 253 в пределы пункта пропуска включаются специально оборудованные участки территории, здания, сооружения и отдельные помещения (часть помещений), а в морских, речных (озерных) портах также акватории, необходимые для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля.

Таким образом, причал является портовым гидротехническим сооружением, находящимся на территории морского порта, а следовательно, и в составе допустимых пределов морского грузо-пассажирского постоянного многостороннего пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации в морском порту.

Вопреки утверждению ФГБУ «Северное УГМС» Приказ не легализует самовольную постройку в виде забора, поскольку ограждения (заборы) не относятся к объектам капитального строительства, не имеют самостоятельного хозяйственного назначения, не являются отдельным объектом гражданского оборота.

Заборы выполняют ограждающую функцию, относятся к принадлежностям главной вещи (статья 135 Гражданского кодекса Российской Федерации), предназначены для ее обслуживания и сами по себе самостоятельными объектами гражданских прав не являются. Назначением такого объекта является обозначение границ и ограничение доступа на земельный участок, устройство для защиты или предупреждения проникновения (пункт 2 статьи 262 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Приказ в оспариваемой части не содержит каких-либо норм, отличных от требований действующего законодательства, и не вводит не предусмотренных федеральным законом ограничений прав ФГБУ «Северное УГМС».

Нормативно-правовыми актами Российской Федерации не предусмотрено внесение каких-либо изменений в правоустанавливающие документы на земельные участки или здания, сооружения, включенные в пределы пункта пропуска.

При изложенных обстоятельствах оспариваемые нормативные положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Федерального государственного бюджетного учреждения «Северное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» о признании частично недействующими пределов морского грузо-пассажирского постоянного многостороннего пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации в морском порту Архангельск (Архангельская область), утвержденных приказом Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации от 16 апреля 2015 г. № 89-ОД, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---