Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27.09.2021 № АКПИ21-550

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующей формулы 9(5) приложения № 2 к Правилам предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утв. Постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 № 354>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ от 27 сентября 2021 г. № АКПИ21-550

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., Кириллова В.С.,

при секретаре К.,

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «ЭкоСтройРесурс» о признании недействующей формулы 9(5) приложения № 2 к Правилам предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354,

установил:

постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354 утверждены Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов (далее — Правила).

Согласно пункту 9(5) приложения № 2 к Правилам размер платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами в i-м нежилом помещении в многоквартирном доме определяется на основании нормативов накопления твердых коммунальных отходов согласно пункту 148(38) Правил по формуле 9(5):

где:

Ki — количество расчетных единиц для i-го нежилого помещения, установленных органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации для данной категории объектов в соответствии с Правилами определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. № 269 «Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов»;

N_{j}^{o} — норматив накопления твердых коммунальных отходов в соответствии с Правилами определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. № 269 «Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов»;

Tотх — цена на коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами, определенная в пределах утвержденного в установленном порядке единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Общество с ограниченной ответственностью «ЭкоСтройРесурс» (далее — ООО «ЭкоСтройРесурс») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующей формулы 9(5) приложения № 2 к Правилам, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не отвечают общеправовому критерию определенности, допускают неоднозначное толкование, противоречат принципу равенства всех перед законом и судом, что выражается в преимуществе одних потребителей услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами перед другими в виде установления уменьшенной в 12 раз платы за одну и ту же услугу, нарушают принципы установления нормативов, изложенные в Правилах определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. № 269, и Методических рекомендациях по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 г. № 524/пр, согласно которым норматив накопления утверждается в отношении расчетных единиц на единицу времени, при этом органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут определять нормативы самостоятельно. Кроме того, они создают основу для произвольного применения, что свидетельствует об их недостаточной правовой урегулированности, нарушают права ООО «ЭкоСтройРесурс», что выразилось в привлечении к административной ответственности в виде наложения штрафа.

Как указывает административный истец, на основании соглашения об осуществлении деятельности регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на всей территории Самарской области от 1 января 2021 г., заключенного между ООО «ЭкоСтройРесурс» и Министерством энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области, на ООО «ЭкоСтройРесурс» возложена обязанность по осуществлению деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее — ТКО) на территории Самарской области, а также получению платы за оказанные услуги по обращению с ТКО. Неоднозначное толкование оспариваемой формулы связано с отсутствием в ней указания на то, за какой период времени необходимо использовать значение Ki при расчете платы за услугу по обращению с ТКО — год, месяц, день, час. В результате ООО «ЭкоСтройРесурс» постановлением Самарского УФАС России от 30 октября 2020 г. по делу об административном правонарушении № 063/04/14.31-730/2020 привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подвергнуто административному наказанию в виде штрафа в размере 825 000 руб.

По мнению административного истца, в оспариваемой формуле значение Ki необходимо использовать годовое, поскольку в соответствии с Правилами определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов орган исполнительной власти Самарской области утвердил норматив накопления ТКО, равный году. Дополнительным аргументом применения годового значения Ki является использование числа 12 в формуле, что соответствует количеству месяцев в году и позволяет годовое значение приводить к месячному. Кроме того, Федеральная антимонопольная служба в своем решении от 16 июля 2021 г. (исх. № СП/59708/21 от 19 июля 2021 г.) указывает, что в данной формуле значение Ki необходимо использовать годовое.

Вместе с тем Самарское УФАС России, Арбитражный суд Самарской области, Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд, Арбитражный суд Поволжского округа по делу № А55-12151/2020 считают, что необходимо использовать в качестве Ki месячное значение, поскольку согласно пункту 37 Правил расчетный период для оплаты коммунальных услуг устанавливается равным календарному месяцу. При этом вышеуказанные органы устанавливают, что месячное значение Ki, подставляемое в формулу, необходимо делить на 12, поскольку цифра 12 имеется в формуле (то есть месячное значение еще раз делится на 12). Также Арбитражный суд Челябинской области, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд, Арбитражный суд Уральского округа по делу № А76-23691/2019 полагают, что в качестве Ki следует использовать среднесуточное значение несмотря на то, что норматив накопления ТКО в Челябинской области установлен, как и в Самарской области, равный году. При этом вышеуказанные органы устанавливают, что среднесуточное значение Ki, подставляемое в формулу, необходимо делить на 12, поскольку цифра 12 имеется в формуле (то есть среднесуточное значение еще раз делится на 12).

В суде представители административного истца ООО «ЭкоСтройРесурс» Ш., Я. поддержали заявленные требования.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (поручение от 15 июля 2021 г. № ДГ-П16-9463).

Представитель административного ответчика Правительства Российской Федерации П. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают права административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административного истца общества с ограниченной ответственностью «ЭкоСтройРесурс» Ш., Я., административного ответчика Правительства Российской Федерации П., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта содержались в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

В соответствии с частью 1.1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации (введена Федеральным законом от 24 апреля 2020 г. № 128-ФЗ «О внесении изменений в статью 157 Жилищного кодекса Российской Федерации») Правительство Российской Федерации устанавливает правила предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, особенности предоставления отдельных видов коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, условия и порядок заключения соответствующих договоров.

В редакции Федерального закона, действовавшей до 24 апреля 2020 г., аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации предусматривались частью 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Во исполнение требований федерального законодателя постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354 утверждены Правила, действующие в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 31 июля 2021 г. № 1295.

Первоначально нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 30 мая 2011 г., № 22, «Российской газете» 1 июня 2011 г.

Правила регулируют отношения по предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах, собственникам и пользователям жилых домов, в том числе отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, устанавливают их права и обязанности, порядок заключения договора, содержащего положения о предоставлении коммунальных услуг, а также порядок контроля качества предоставления коммунальных услуг, порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии, порядок перерасчета размера платы за отдельные виды коммунальных услуг в период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении, порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность, определяют основания и порядок приостановления или ограничения предоставления коммунальных услуг, а также регламентируют вопросы, связанные с наступлением ответственности исполнителей и потребителей коммунальных услуг (пункт 1).

Предоставление коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами осуществляется в соответствии с разделом XV(1) Правил.

Согласно пункту 148(38) Правил размер платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами, предоставленную потребителю в нежилом помещении в многоквартирном доме, определяется в соответствии с формулой 9(5) приложения № 2 к Правилам.

Раздел II(1) приложения № 2 к Правилам определяет порядок расчета размера платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами, предоставленную потребителю за расчетный период в i-м жилом помещении (жилой дом, квартира) или нежилом помещении, а также в занимаемой им j-й комнате (комнатах) в i-й коммунальной квартире (введен постановлением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2017 г. № 232, опубликованном на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 6 марта 2017 г., в Собрании законодательства Российской Федерации 13 марта 2017 г., № 11).

Размер платы определяется как произведение количества расчетных единиц для i-го нежилого помещения, установленных органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, 1/12 норматива накопления твердых коммунальных отходов, цены на коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами. Так, величина Ki — количество расчетных единиц для i-го нежилого помещения, устанавливается в соответствии с Правилами определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. № 269.

Оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют части 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации, согласно которой размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг (в том числе нормативов накопления твердых коммунальных отходов), утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Регулируя вопросы определения объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» в пункте 2 статьи 24.10 предусматривает, что в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы по-иному определял порядок расчета платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами в нежилом помещении многоквартирного дома, не имеется.

Следовательно, формула 9(5) приложения № 2 к Правилам соответствует нормам жилищного законодательства, законодательства в области обращения с отходами и не нарушает права административного истца.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта Правилам определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов и Методическим рекомендациям по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

Согласно пункту 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Формула 9(5) приложения № 2 к Правилам не подлежит проверке судом на соответствие Правилам определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации, а также Методическим рекомендациям по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденным приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, которые не являются нормативными правовыми актами, имеющим большую юридическую силу по отношению к оспариваемому акту.

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Оспариваемые положения нормативного правового акта, определяющие порядок расчета платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами в нежилом помещении многоквартирного дома, являются ясными и определенными. Расчетный период для оплаты коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами устанавливается равным календарному месяцу (пункт 148(27) Правил).

Ссылки административного истца на решения антимонопольных органов и судебные акты, принятые арбитражными судами, по оплате за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами в нежилом помещении не свидетельствуют о неоднозначном толковании формулы 9(5) приложения № 2 к Правилам. По делам о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части суд исследует исключительно вопросы права, тогда как доводы ООО «ЭкоСтройРесурс» по сути сводятся к несогласию с судебными актами, которыми установлены фактические обстоятельства, и с оценкой правильности математических расчетов. Проверка законности и обоснованности судебных актов осуществляется в порядке, установленном законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «ЭкоСтройРесурс» о признании недействующей формулы 9(5) приложения № 2 к Правилам предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий судья Верховного Суда Российской Федерации Н. С. Романенков

Судьи Верховного Суда Российской Федерации Л. А. Калинина В. С. Кириллов

---