Решение Верховного Суда РФ от 12.11.2021 № АКПИ21-538

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими подпункта 2.2 пункта 2 Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 18.03.2020 № 7 «Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019»>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Н. о признании недействующим подпункта 2.2 пункта 2 постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 18 марта 2020 г. № 7 «Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019»,

подпунктом 2.2 пункта 2 постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 18 марта 2020 г. № 7 «Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019» (далее также — Постановление) гражданам Российской Федерации, прибывающим на территорию Российской Федерации (за исключением членов экипажа воздушного судна, осуществляющего воздушную перевозку, морских и речных судов, поездных и локомотивных бригад международного железнодорожного сообщения, водителей автомобилей международного автомобильного сообщения), предписано: в течение трех календарных дней со дня прибытия на территорию Российской Федерации пройти однократное лабораторное исследование на COVID-19 методом полимеразной цепной реакции (далее — ПЦР); до получения результатов лабораторного исследования на COVID-19 методом ПЦР соблюдать режим изоляции по месту жительства (пребывания).

При наличии вакцинации против COVID-19 в течение последних 12 месяцев или сведений о перенесенном в последние 6 месяцев заболевании COVID-19 проведение лабораторного исследования на COVID-19 методом ПЦР, указанного в абзаце первом названного подпункта, не требуется.

Сведения о лабораторном исследовании на COVID-19 методом ПЦР, перенесенном заболевании или вакцинации в обязательном порядке размещаются в течение четырех календарных дней со дня прибытия на территорию Российской Федерации на Едином портале государственных услуг (далее также — ЕПГУ) путем заполнения формы «Предоставление сведений о результатах теста, перенесенном заболевании или вакцинации от новой коронавирусной инфекции для прибывающих на территорию Российской Федерации» (https:www.gosuslugi.ru/400705/1).

Сведения о перенесенном заболевании или вакцинации от новой коронавирусной инфекции размещаются в электронном виде на ЕПГУ на основании сведений, полученных из единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения.

Гражданин Н. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим подпункта 2.2 пункта 2 Постановления, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют статьям 1, 6 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», статьям 30, 31, 33, подпункту 6 пункта 1 статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», пункту 8 части 5 статьи 19, части 1 статьи 20 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», пункту 7 Правил осуществления санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. № 500, распоряжению Правительства Российской Федерации от 27 марта 2020 г. № 763-р, Положению о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322, приняты с превышением полномочий Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, нарушают его право на беспрепятственное возвращение в Российскую Федерацию, право отказаться от медицинского вмешательства, а также право на получение медицинской помощи только при условии информированного добровольного согласия гражданина.

Как указывает административный истец, он временно проживает на Украине и регулярно приезжает в Россию на короткие сроки (на несколько дней), зарегистрирован в г. Москве и при пересечении государственной границы в пункте пропуска указывает свой адрес регистрации в качестве места прибытия. В отношении его распространяются нормы Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ «О введении режима повышенной готовности», пункт 2.3 которого обязывает его соблюдать предписание санитарного врача о нахождении в режиме изоляции на дому. В случае отказа от прохождения лабораторного исследования или нарушения режима изоляции он может быть привлечен к ответственности в соответствии с частью 2 статьи 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа. Под угрозой административной ответственности он не имеет возможности въехать в Российскую Федерацию иначе, кроме как путем выполнения всех требований пункта 2.2 Постановления.

По мнению административного истца, требования обязательного лабораторного исследования методом ПЦР-диагностики для всех въезжающих в Россию из-за рубежа безотносительно наличия симптомов заболевания, а также их нахождения в режиме изоляции до получения отрицательного результата исследования ставят бессимптомных (здоровых) въезжающих граждан Российской Федерации в худшее положение по сравнению с теми гражданами Российской Федерации, кто уже находится на территории Российской Федерации. Полагает, что оспариваемые положения установили дополнительные меры санитарного контроля, которые не предусмотрены федеральными законами и решениями Правительства Российской Федерации.

Административный истец извещен о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом, в судебное заседание не явился, представил письменные объяснения по доводам возражений административного ответчика и заинтересованного лица.

Представители административного ответчика Главного государственного санитарного врача Российской Федерации — Руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по доверенности А., К. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в пределах полномочий Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца.

Представитель заинтересованного лица Министерства юстиции Российской Федерации М. пояснил суду, что оспариваемый нормативный правовой акт прошел государственную регистрацию, опубликован в установленном порядке.

Выслушав объяснения представителей административного ответчика Главного государственного санитарного врача Российской Федерации — Руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее также — Роспотребнадзор) по доверенности А., К., заинтересованного лица Министерства юстиции Российской Федерации М., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Регулируя вопросы организации федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» в пункте 2 статьи 51 устанавливает, что Главный государственный санитарный врач Российской Федерации наряду с правами и полномочиями, предусмотренными статьей 50 названного Федерального закона и пунктом 1 данной статьи, наделяется дополнительными полномочиями: принимать постановления, издавать распоряжения и указания, утверждать методические, инструктивные и другие документы по вопросам организации федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, включая методики расчета и оценки риска для здоровья человека.

Во исполнение предоставленных полномочий Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации принято Постановление (действует в редакции постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 июля 2021 г. № 21).

Оспариваемый нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 18 марта 2020 г., регистрационный номер 57771, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 19 марта 2020 г.

Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» определяет федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор как деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания (статья 1).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 г. № 66 «О внесении изменения в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих» перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. № 715 «Об утверждении перечня социально значимых заболеваний и перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих», COVID-19 отнесен к заболеваниям, представляющим опасность для окружающих.

В силу пункта 3 статьи 46 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» организацию федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора осуществляет руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, — Главный государственный санитарный врач Российской Федерации.

Согласно пункту 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Роспотребнадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей, здорового питания, в области организации питания, обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, контактирующих с пищевыми продуктами, разработке и утверждению государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов, а также по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического контроля (надзора).

Следовательно, доводы административного истца о том, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации с превышением полномочий, являются несостоятельными.

Постановление издано в связи с продолжающимся глобальным распространением, угрозой завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Российской Федерации.

Абзацем первым подпункта 2.2 пункта 2 Постановления установлено требование о прохождении гражданами Российской Федерации, прибывающим на территорию Российской Федерации, которые не прошли вакцинацию против COVID-19 или не перенесли в последние 6 месяцев заболевание COVID-19, лабораторного исследования на COVID-19 методом ПЦР и соблюдении режима изоляции по месту жительства (пребывания). Абзац второй подпункта 2.2 пункта 2 Постановления предусматривает, что при наличии вакцинации против COVID-19 в течение последних 12 месяцев или сведений о перенесенном в последние 6 месяцев заболевании COVID-19 проведение лабораторного исследования на COVID-19 не требуется. Абзацы третий и четвертый подпункта 2.2 пункта 2 Постановления предусматривают размещение сведений о лабораторном исследовании на COVID-19, перенесенном заболевании или вакцинации на Едином портале государственных услуг на основании сведений, полученных из единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения.

Оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют законодательству Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и не нарушают права административного истца.

Охрана здоровья граждан представляет систему мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического), характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи (пункт 2 части 1 статьи 2 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»).

К основным принципам охраны здоровья указанный Федеральный закон относит соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий, ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц организаций за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья (статья 4).

Оспариваемые положения нормативного правового акта относятся к санитарно-противоэпидемическим мероприятиям, под которыми Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» понимает организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию (абзац четырнадцатый статьи 1).

В силу пункта 1 статьи 29 данного Федерального закона в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан.

Профилактика инфекционных заболеваний в силу части 1 статьи 30 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления, работодателями, медицинскими организациями, общественными объединениями путем разработки и реализации системы правовых, экономических и социальных мер, направленных на предупреждение возникновения, распространения и раннее выявление таких заболеваний.

Подпункт 2.2 пункта 2 Постановления устанавливает меры по предупреждению, обнаружению, пресечению заболевания COVID-19 в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны здоровья граждан и среды обитания.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выражающееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий и посягающее на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения (статья 6.3).

Доводы административного истца о противоречии подпункта 2.2 пункта 2 Постановления нормам Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», Правилам осуществления санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации основаны на ошибочном толковании норм материального права и не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

Выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию в соответствии со статьей 1 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, названным Федеральным законом, другими федеральными законами, а также принятыми на основании данных федеральных законов указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, тогда как оспариваемые положения нормативного правового акта имеют иной предмет правового регулирования.

Правила осуществления санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации определяют порядок осуществления санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации в соответствии с Международными медико-санитарными правилами (2005 г.) и решением Комиссии Таможенного союза от 28 мая 2010 г. № 299 «О применении санитарных мер в Евразийском экономическом союзе». Данным решением утвержден Порядок проведения государственного санитарно-эпидемиологического надзора (контроля) на таможенной границе Евразийского экономического союза и на таможенной территории Евразийского экономического союза, который предусматривает проведение необходимых санитарно-противоэпидемических мероприятий (при выявлении больных или подозрительных на болезни, требующем проведения мероприятий по санитарной охране территории) и не запрещает Главному государственному санитарному врачу Российской Федерации — Руководителю Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществлять нормативно-правовое регулирование в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Н. о признании недействующим подпункта 2.2 пункта 2 постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 18 марта 2020 г. № 7 «Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---