Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 30.08.2021 № АКПИ21-505

<Об отказе в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими пункта 1 главы I (в части) и главы III Порядка выдачи свидетельств о подготовке водителей автотранспортных средств, перевозящих опасные грузы, и утверждения курсов такой подготовки, утв. Приказом Минтранса России от 30.07.2020 № 265>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Г. о признании недействующими пункта 1 главы I (в части) и главы III Порядка выдачи свидетельств о подготовке водителей автотранспортных средств, перевозящих опасные грузы, и утверждения курсов такой подготовки, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 30 июля 2020 г. № 265,

приказом Министерства транспорта Российской Федерации (далее также — Минтранс России) от 30 июля 2020 г. № 265 утвержден Порядок выдачи свидетельств о подготовке водителей автотранспортных средств, перевозящих опасные грузы, и утверждения курсов такой подготовки (далее — Порядок). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 13 ноября 2020 г., регистрационный номер 60894, и размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 13 ноября 2020 г.

Пункт 1 главы I Порядка определяет правила утверждения курсов подготовки водителей автотранспортных средств, перевозящих опасные грузы, и проведения экзамена для проверки необходимого объема знаний таких водителей, а также оформления, выдачи и получения свидетельств о подготовке водителей автотранспортных средств, перевозящих опасные грузы, в соответствии с главой 8.2 «Требования, касающиеся подготовки экипажа транспортного средства» приложения В к Европейскому соглашению о международной дорожной перевозке опасных грузов от 30 сентября 1957 г. (далее также — ДОПОГ).

Глава III Порядка устанавливает правила проведения экзамена для проверки необходимого объема знаний водителей автотранспортных средств, перевозящих опасные грузы (пункты 22 - 28).

Г. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими пункта 1 главы I Порядка в части слов «проведения экзамена для проверки необходимого объема знаний таких водителей» и главы III Порядка, ссылаясь на их противоречие частям 1 и 2 статьи 74 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», подпункту 5.2.10.1.1 пункта 5 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395, подпункту 5.4.2.2.5 пункта 5 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 398. По мнению административного истца, Минтрансу России не предоставлено право определять порядок проведения экзамена, а Федеральной службе по надзору в сфере транспорта (далее также — Ространснадзор) — право принимать экзамен для проверки необходимого объема знаний водителей автотранспортных средств, перевозящих опасные грузы. Считает, что Порядок нарушает его права и законные интересы в сфере образования, поскольку по окончании обучения и сдачи квалификационного экзамена в образовательной организации он вынужден повторно сдавать экзамен в территориальной экзаменационной комиссии по проверке и оценке необходимых знаний водителей автотранспортных средств, перевозящих опасные грузы в Оренбургской области.

Министерство транспорта Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указали, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Административный истец Г. и его представитель Е. в судебное заседание, о котором извещены надлежащим образом, не явились.

Представитель Минтранса России К., представитель Минюста России М. возражали против удовлетворения административного иска.

Обсудив доводы административного истца Г., выслушав возражения представителя Министерства транспорта Российской Федерации К., представителя Министерства юстиции Российской Федерации М., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно пункту 3 Правил перевозок грузов автомобильным транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2020 г. № 2200, перевозка опасных грузов автомобильным транспортом в городском, пригородном и междугородном сообщении осуществляется в соответствии с требованиями, установленными приложениями А и В Соглашения о международной дорожной перевозке опасных грузов от 30 сентября 1957 г. (ДОПОГ) и данными правилами.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 февраля 1994 г. № 76 «О присоединении Российской Федерации к Европейскому соглашению о международной дорожной перевозке опасных грузов» Российская Федерация официально присоединилась к Европейскому соглашению о международной дорожной перевозке опасных грузов.

Пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 3 февраля 1994 г. № 76 «О присоединении Российской Федерации к Европейскому соглашению о международной дорожной перевозке опасных грузов» (в редакции, действовавшей на день издания Порядка) на Минтранс России возложена обязанность компетентного органа по Европейскому соглашению о международной дорожной перевозке опасных грузов от 30 сентября 1957 г. (ДОПОГ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2021 г. № 1262 (изданным в период рассмотрения настоящего дела) признан утратившим силу пункт 3 постановления Правительства Российской Федерации от 3 февраля 1994 г. № 76 «О присоединении Российской Федерации к Европейскому соглашению о международной дорожной перевозке опасных грузов» (пункт 2). При этом в целях реализации Соглашения о международной дорожной перевозке опасных грузов (ДОПОГ) от 30 сентября 1957 г. установлено, что Минтранс России осуществляет координацию деятельности других министерств и ведомств (подпункт «а» пункта 1), а также функции компетентного органа самостоятельно и (или) с привлечением подведомственных ему организаций при реализации пункта 8.2.2.4.2 и подраздела 8.2.2.7 приложения В к Соглашению, а Федеральная служба по надзору в сфере транспорта при реализации подразделов 8.2.1.1, 8.2.1.2, 8.2.1.3 и 8.2.1.6 пунктов 8.2.2.6.1, 8.2.2.6.4, 8.2.2.6.5 и 8.2.2.6.7, подраздела 8.2.2.8 (подпункт «б» пункта 1).

Министерство транспорта Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере автомобильного транспорта, который вправе самостоятельно принимать порядок выдачи свидетельств о подготовке водителей автотранспортных средств, перевозящих опасные грузы, и утверждения курсов такой подготовки (пункт 1, подпункт 5.2.10.1.1 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации).

Следовательно, Порядок издан компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и с соблюдением порядка издания нормативного правового акта, требований, установленных для его государственной регистрации и опубликования. В связи с этим довод административного истца об отсутствии у Минтранса России компетенции на издание оспариваемого акта является несостоятельным.

Порядок определяет правила утверждения курсов подготовки водителей автотранспортных средств, перевозящих опасные грузы, и проведения экзамена для проверки необходимого объема знаний таких водителей, а также оформления, выдачи и получения свидетельств о подготовке водителей автотранспортных средств, перевозящих опасные грузы, в соответствии с главой 8.2 «Требования, касающиеся подготовки экипажа транспортного средства» приложения В к Европейскому соглашению о международной дорожной перевозке опасных грузов от 30 сентября 1957 г. (пункт 1 Порядка).

Пунктом 8.2.1.2 приложения В к ДОПОГ предусмотрено, что водители транспортных средств, перевозящих опасные грузы, должны пройти базовый курс подготовки. Подготовка осуществляется в виде курсов, утвержденных компетентным органом. Основные цели подготовки заключаются в том, чтобы ознакомить водителей с рисками, связанными с перевозкой опасных грузов, и дать им базовую информацию, необходимую для сведения к минимуму вероятности происшествия, а в случае происшествия — для принятия мер, необходимых для обеспечения безопасности водителя, других людей и окружающей среды и для ограничения последствий происшествия.

Согласно части 9 статьи 73 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» типовые программы профессионального обучения в области международных автомобильных перевозок утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Приказом Минтранса России от 21 сентября 2016 г. № 273 утверждены типовые программы профессионального обучения по программам повышения квалификации водителей, осуществляющих перевозки опасных грузов в соответствии с ДОПОГ, предусматривающие базовый курс обучения, а также специализированные курсы по перевозке в цистернах, веществ и изделий класса 1, радиоактивных материалов класса 7.

В соответствии с приложением В к ДОПОГ водители транспортных средств, перевозящих опасные грузы, должны иметь свидетельство, выданное компетентным органом и удостоверяющее, что они прошли курс подготовки и сдали экзамен на знание специальных требований, которые должны выполняться при перевозке опасных грузов (пункт 8.2.1.1). Курсы подготовки подлежат утверждению компетентным органом (пункт 8.2.2.6.1). Компетентный орган организует контроль за обучением и проведением экзаменов (пункт 8.2.2.6.4).

Таким федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере автомобильного транспорта и обеспечения транспортной безопасности, является Ространснадзор, который осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров Российской Федерации о транспортной безопасности и перевозке опасных грузов автомобильным транспортом (пункт 1, подпункты 5.1.8 и 5.1.9 пункта 5 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта).

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта находится в ведении Министерства транспорта Российской Федерации; осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункты 2 и 4 указанного положения).

В силу подпунктов 5.4.2.2.3 и 5.4.2.2.5 пункта 5 поименованного положения Ространснадзор в случаях, установленных ДОПОГ, при осуществлении перевозок опасных грузов в международном, междугороднем, пригородном и городском сообщении выдает документы об утверждении экзаменов по профессиональной подготовке консультантов по вопросам безопасности перевозки опасных грузов автомобильным транспортом; свидетельства о подготовке водителей автотранспортных средств, перевозящих опасные грузы, и документы (удостоверения) об утверждении курсов такой подготовки.

На основании Порядка решение об утверждении курсов подготовки водителей автотранспортных средств, перевозящих опасные грузы, принимается Ространснадзором и (или) его территориальными органами и оформляется удостоверением об утверждении курсов подготовки водителей автотранспортных средств, перевозящих опасные грузы (пункт 2 главы I). Свидетельство о подготовке водителя автотранспортного средства, перевозящего опасные грузы, выдается территориальным органом Ространснадзора при условии успешной сдачи кандидатом экзамена и наличия заявления о получении указанного свидетельства (пункт 29 главы IV Порядка).

Таким образом, вопреки утверждению административного истца Ространснадзор наделен полномочиями по выдаче или отказе в выдаче удостоверения об утверждении курсов подготовки водителей автотранспортных средств, перевозящих опасные грузы, приостановлению действия выданного удостоверения об утверждении курсов, прекращению действия данного удостоверения, выдаче свидетельства о подготовке водителя автотранспортного средства, перевозящего опасные грузы.

Безосновательным является утверждение административного истца Г. о несоответствии оспариваемых нормативных положений частям 1 и 2 статьи 74 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», так как они не содержат предписаний, входящих в противоречие с требованиями названного федерального закона.

Положения пункта 1 главы I (в части) и главы III Порядка направлены на реализацию раздела 8.2.1 приложения В к ДОПОГ.

Пунктом 22 главы III Порядка закреплено, что проведение экзамена для проверки необходимого объема знаний водителей автотранспортных средств, перевозящих опасные грузы, осуществляется комиссией, сформированной на основании распоряжения Минтранса России.

Статьей 74 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» установлено, что профессиональное обучение завершается итоговой аттестацией в форме квалификационного экзамена (часть 1). Квалификационный экзамен проводится организацией, осуществляющей образовательную деятельность, для определения соответствия полученных знаний, умений и навыков программе профессионального обучения и установления на этой основе лицам, прошедшим профессиональное обучение, квалификационных разрядов, классов, категорий по соответствующим профессиям рабочих, должностям служащих (при наличии таких разрядов, классов, категорий) (часть 2).

Лицам, успешно прошедшим итоговую аттестацию, выдаются документы об образовании и (или) о квалификации, образцы которых самостоятельно устанавливаются организациями, осуществляющими образовательную деятельность (часть 3 статьи 60 названного федерального закона).

В целях обеспечения безопасности перевозки опасных грузов и требованиям раздела 8.2.1 приложения В к ДОПОГ для проверки необходимых знаний и навыков, приобретенных с помощью теоретических курсов и практических занятий, должен проводится экзамен.

Административный истец ошибочно приравнивает квалификационный экзамен, проводимый организацией, осуществляющей образовательную деятельность, результатом которой является документ о квалификации (свидетельство о профессии рабочего, должности служащего), к экзамену, проводимому комиссией, сформированной на основании распоряжения Минтранса России, и выдаче свидетельства о подготовке водителя транспортного средства, участвующего в автомобильной перевозке опасных грузов.

Так, исходя из положений главы 8.2 «Требования, касающиеся подготовки экипажа транспортного средства» приложения В к ДОПОГ, обучающая организация обеспечивает хорошее знание и учет преподавателями-инструкторами последних изменений в правилах перевозки опасных грузов и в требованиях к подготовке персонала для осуществления перевозки таких грузов (подраздел 8.2.2.2). После завершения базовой подготовки, включая практические занятия, проводятся экзамены по соответствующему базовому курсу подготовки. В ходе экзамена кандидат должен показать, что он обладает знаниями, пониманием и практическими навыками, которыми должен владеть профессиональный водитель транспортных средств, перевозящих опасные грузы, как предусмотрено базовым курсом подготовки. С этой целью компетентный орган готовит каталог вопросов по темам (пункты 8.2.2.7.1.1 — 8.2.2.7.1.3).

После сдачи экзамена по базовому курсу подготовки и после прохождения специализированного курса подготовки по перевозке в цистернах или по перевозке веществ и изделий класса 1 или радиоактивных материалов класса 7 кандидат допускается к сдаче экзамена, соответствующего подготовке (пункт 8.2.2.7.2.1). Этот экзамен проводится и контролируется на основе тех же требований, которые изложены в пункте 8.2.2.2.7.1 (пункт 8.2.2.7.2.2).

Свидетельство ДОПОГ о подготовке водителя, образец которого содержится в пункте 8.2.2.8.5, выдается по завершении базового курса подготовки при условии успешной сдачи кандидатом экзамена в соответствии с пунктом 8.2.2.7.1 (подпункт «а» пункта 8.2.2.8.1).

Пунктом 8.2.2.7.1.5 приложения В к ДОПОГ предписано, что каждый компетентный орган осуществляет контроль за проведением экзамена, включая, если необходимо, инфраструктуру и организацию экзаменов с использованием электронных средств согласно пункту 8.2.2.7.1.8, если планируется их проводить.

С данной целью глава III Порядка предусматривает формирование комиссии по проведению экзамена для проверки необходимого объема знаний водителей автотранспортных средств, перевозящих опасные грузы, при выдаче соответствующего свидетельства, предусмотренного ДОПОГ.

Оспариваемый нормативный правовой акт устанавливает порядок проверки необходимого объема знаний водителей автотранспортных средств, перевозящих опасные грузы, что полностью согласуется с требованиями ДОПОГ и не содержит предписаний, не соответствующих нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Требования Г., по существу, не основаны на фактах несоответствия оспариваемых им положений Порядка нормативным правовым актам большей юридической силы и нарушения его прав, а сводятся к необходимости, как он считает, изменения правового регулирования применительно к проведению экзамена для проверки необходимого объема знаний водителей автотранспортных средств, перевозящих опасные грузы, комиссией, сформированной на основании распоряжения Минтранса России. Это, в свою очередь, затрагивает вопрос о целесообразности принятия органом оспариваемого акта, который суды не вправе обсуждать, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц (подпункт «а» пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).

При изложенных обстоятельствах оспариваемые нормативные положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Г. о признании недействующими пункта 1 главы I (в части) и главы III Порядка выдачи свидетельств о подготовке водителей автотранспортных средств, перевозящих опасные грузы, и утверждения курсов такой подготовки, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 30 июля 2020 г. № 265, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---