Решение Верховного Суда РФ от 22.03.2021 № АКПИ21-35
<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 12 раздела II Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утв. Приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 № 624>
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,
с участием прокурора Засеевой Э.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С.А. о признании недействующим пункта 12 раздела II Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержденного приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. № 624,
приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее также — Минрегион России) от 30 декабря 2009 г. № 624 утвержден Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (далее — Перечень). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 15 апреля 2010 г., регистрационный номер 16902, и опубликован в «Российской газете» 26 апреля 2010 г., № 88.
Согласно пункту 12 раздела II Перечня к видам работ по подготовке проектной документации относятся в том числе работы по обследованию строительных конструкций зданий и сооружений.
С.А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 12 раздела II Перечня, ссылаясь на его противоречие пункту 2 раздела II перечня видов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 20 (далее — Перечень видов инженерных изысканий). По его мнению, исключив «обследования строительных конструкций зданий и сооружений» из состава инженерных изысканий специального вида «обследования состояния грунтов оснований зданий и сооружений, их строительных конструкций» и включив данный вид работ в перечень работ по подготовке проектной документации, Министерство регионального развития Российской Федерации вышло за рамки полномочий, предоставленных ему законом.
Административный истец считает, что применением к нему оспариваемого пункта нарушены его права на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство, законный интерес в исполнении в отношении его принципа применения акта, имеющего большую юридическую силу.
Свои требования С.А. мотивирует тем, что решением от 14 октября 2020 г. № 2-150/2020 Гдовский районный суд Псковской области, основываясь на положениях пункта 12 раздела II Перечня, отказал в удовлетворении его исковых требований о признании деревянного сооружения, возведенного на федеральных землях общего пользования, самовольной постройкой и ее сносе.
Указом Президента Российской Федерации от 8 сентября 2014 г. № 612 «Об упразднении Министерства регионального развития Российской Федерации» Министерство регионального развития Российской Федерации упразднено, его функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительного зонирования переданы Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также — Минстрой России) (подпункт «в» пункта 2).
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указали, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое нормативное положение не противоречит действующему законодательству, не нарушает прав и свобод административного истца.
Административный истец С.А., его представители М. и адвокат Н.А. извещены о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом, в судебное заседание не явились, заявили о рассмотрении дела в их отсутствие.
Представитель Минстроя России П. не признала административный иск.
Министерство юстиции Российской Федерации, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения дела, в письменной форме заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие своего представителя.
Обсудив доводы административного истца С.А., письменные объяснения Министерства юстиции Российской Федерации, выслушав возражения представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации П., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 148-ФЗ) предусмотрено, что в течение трех месяцев со дня его вступления в силу уполномоченный федеральный орган исполнительной власти устанавливает перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (часть 5 статьи 8).
Аналогичное положение содержалось в части 4 статьи 55.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на день издания оспариваемого нормативного правового акта), закрепляющей, что перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. В указанном перечне должны быть определены виды работ, выполнение которых индивидуальным предпринимателем допускается самостоятельно, и виды работ, выполнение которых индивидуальным предпринимателем допускается с привлечением работников, а также должны учитываться особенности выполняемых гражданами для собственных нужд работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов индивидуального жилищного строительства и предназначенных для проживания не более чем двух семей жилых домов.
При этом частью 7 статьи 8 Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 148-ФЗ Правительству Российской Федерации предписано определить федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на установление перечня видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.
На день издания оспариваемого нормативного правового акта таким федеральным органом исполнительной власти являлся Минрегион России (постановление Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. № 864 «О мерах по реализации Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 148-ФЗ „О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации“ (в редакции, действовавшей на день издания оспариваемого нормативного правового акта; в действующей редакции — Минстрой России).»
В настоящее время аналогичное полномочие Минстроя России предусмотрено Положением о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1038 (пункт 1, подпункт 5.2.7).
Таким образом, Перечень принят компетентным федеральным органом исполнительной власти в пределах полномочий, предоставленных ему законом. Требования законодательства, устанавливающего правила принятия нормативного правового акта и введения его в действие, в том числе порядок государственной регистрации и опубликования, соблюдены и не оспариваются административным истцом.
Градостроительная деятельность осуществляется в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Данный кодекс определяет инженерные изыскания как изучение природных условий и факторов техногенного воздействия в целях рационального и безопасного использования территорий и земельных участков в их пределах, подготовки данных по обоснованию материалов, необходимых для территориального планирования, планировки территории и архитектурно-строительного проектирования (пункт 15 статьи 1).
Частью 1 статьи 55.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что индивидуальный предприниматель или юридическое лицо имеет право выполнять инженерные изыскания, осуществлять подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объектов капитального строительства по договору подряда на выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации, по договору строительного подряда, по договору подряда на осуществление сноса, заключенным с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором, при условии, что такой индивидуальный предприниматель или такое юридическое лицо является членом соответственно саморегулируемой организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, если иное не установлено этим кодексом.
В силу части 1 статьи 3.3 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 372-ФЗ) с 1 июля 2017 г. не допускается осуществление предпринимательской деятельности по выполнению инженерных изысканий, по осуществлению архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства на основании выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.
В связи с этим приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. № 624 не применяется для целей саморегулирования.
Законом, устанавливающим минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям, является Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее — Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ, Технический регламент соответственно). Объектом технического регулирования в названном федеральном законе являются здания и сооружения любого назначения (в том числе входящие в их состав сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения), а также связанные со зданиями и с сооружениями процессы проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) (часть 1 статьи 3 Технического регламента).
В пункте 2 статьи 2 Технического регламента даны понятия, используемые в целях применения поименованного федерального закона. Так, здание — это результат строительства, представляющий собой объемную строительную систему, имеющую надземную и (или) подземную части, включающую помещения, сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения и предназначенную для проживания и (или) деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания животных (подпункт 6); сооружение — результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов (подпункт 23); строительная конструкция — часть здания или сооружения, выполняющая определенные несущие, ограждающие и (или) эстетические функции (подпункт 24).
Под строительством в пункте 13 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации понимается создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).
Регулируя вопросы архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, Градостроительный кодекс Российской Федерации в части 1 статьи 47 предусматривает выполнение инженерных изысканий для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Подготовка проектной документации, а также строительство, реконструкция объектов капитального строительства в соответствии с такой проектной документацией не допускаются без выполнения соответствующих инженерных изысканий.
Таким образом, применительно к объектам капитального строительства проведение изысканий является обязательным этапом подготовки проектной документации.
Согласно части 2 статьи 47 Градостроительного кодекса Российской Федерации работы по договорам о выполнении инженерных изысканий, заключенным с застройщиком, техническим заказчиком или лицом, получившим в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации разрешение на использование земель или земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для выполнения инженерных изысканий, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, которые являются членами саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, если иное не предусмотрено этой статьей. Выполнение инженерных изысканий по таким договорам обеспечивается специалистами по организации инженерных изысканий (главными инженерами проектов). Работы по договорам о выполнении инженерных изысканий, заключенным с иными лицами, могут выполняться индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, не являющимися членами таких саморегулируемых организаций.
Часть 4 статьи 47 указанного кодекса предусматривает, что инженерные изыскания для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства выполняются в целях получения как материалов о природных условиях территории, на которой будут осуществляться строительство, реконструкция объектов капитального строительства, о факторах техногенного воздействия на окружающую среду, о прогнозе их изменения, необходимых для разработки решений относительно такой территории, так и материалов, необходимых для обоснования компоновки зданий, строений, сооружений, принятия конструктивных и объемно-планировочных решений в отношении этих зданий, строений, сооружений, проектирования инженерной защиты таких объектов, разработки мероприятий по охране окружающей среды, проекта организации строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также материалов, необходимых для проведения расчетов оснований, фундаментов и конструкций зданий, строений, сооружений, их инженерной защиты, разработки решений о проведении профилактических и других необходимых мероприятий, выполнения земляных работ, а также для подготовки решений по вопросам, возникшим при подготовке проектной документации, ее согласовании или утверждении.
В целях реализации положений части 6 статьи 47 Градостроительного кодекса Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 20 утверждены Перечень видов инженерных изысканий и Положение о выполнении инженерных изысканий для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства (далее — Положение) (пункт 1).
Согласно Перечню видов инженерных изысканий работы по обследованию состояния грунтов оснований зданий и сооружений, их строительных конструкций являются специальным видом инженерных изысканий.
Основанием для выполнения инженерных изысканий является заключаемый в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации договор между заказчиком (застройщиком) и исполнителем, к которому прилагаются техническое задание и программа выполнения инженерных изысканий. Заказчик (застройщик) и исполнитель определяют состав работ, осуществляемых в ходе инженерных изысканий как основных, так и специальных видов, их объем и метод выполнения с учетом специфики соответствующих территорий и расположенных на них земельных участков, условия передачи результатов инженерных изысканий, а также иные условия, определяемые в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации (пункт 4 Положения).
Довод административного истца о противоречии оспариваемого нормативного положения пункту 2 раздела II Перечня видов инженерных изысканий является несостоятельным, так как пункт 12 раздела II Перечня определяет виды работ, включенных в состав работ по подготовке проектной документации, не содержит предписаний, входящих в противоречие с названным законоположением ввиду различного предмета правового регулирования, и не отменяет общие требования к результатам инженерных изысканий и проектной документации.
Общим для саморегулируемых организаций как в области инженерных изысканий, так и архитектурно-строительного проектирования в силу пункта 1 части 1 статьи 55.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации является достижение цели, направленной на предупреждение причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде.
Требования административного истца о признании оспариваемого пункта недействующим фактически основаны на его несогласии с состоявшимся судебным актом. Вместе с тем проверка законности судебного постановления по конкретному гражданскому делу, включая данное в нем толкование применяемых норм права относительно установленных и доказанных обстоятельств дела, не входит в предмет настоящего административного дела, а может быть осуществлена в порядке обжалования такого акта, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством.
При изложенных обстоятельствах пункт 12 раздела II Перечня, не противоречащий нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не может рассматриваться в качестве нормативного положения, нарушающего права административного истца в упоминаемом им аспекте.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
в удовлетворении административного искового заявления С.А. о признании недействующим пункта 12 раздела II Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержденного приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. № 624, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.