Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 16.06.2021 № АКПИ21-229

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 22 перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 № 587>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Назаровой А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Агафонова И.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Я. о признании частично недействующим пункта 22 перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 587,

пункт 22 перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется (далее — Перечень), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 587 (введен постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2012 г. № 544, действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 18 марта 2017 г. № 311), включает федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение «Всероссийский детский центр „Океан“, федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение „Всероссийский детский центр „Орленок“, федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение дополнительного образования детей „Федеральный детский оздоровительно-образовательный центр „Смена“, федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение „Международный детский центр „Артек“.»

Гражданка Я. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 22 Перечня в части включения федерального государственного бюджетного образовательного учреждения «Всероссийский детский центр „Орленок“ (далее также — ФГБОУ ВДЦ „Орленок“), ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют статье 6 Водного кодекса Российской Федерации, поскольку любые поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, и каждый гражданин вправе иметь доступ к таким водным объектам и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд.»

Как указывает административный истец, ею приобретена дача в СНТ «<...>», расположенном в Туапсинском районе Краснодарского края. В данном районе находится единственный близлежащий пляж — кемпинг «Радужный», проход на который перекрыт шлагбаумом, за доступ к пляжу взималась плата в размере 260 руб. с одного человека. Я. — мать пятерых детей и не имеет возможности оплачивать подобные суммы каждый раз. Черноморо-Азовским морским управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, администрацией муниципального образования Туапсинский район и Туапсинской межрайонной прокуратурой на обращения Я. по вопросу ограничения прохода к указанной береговой полосе водного объекта сообщено, что участок, на котором расположен пляж кемпинг «Радужный», является федеральной собственностью, принадлежит ФГБОУ ВДЦ «Орленок» на праве постоянного (бессрочного) пользования, данная территория закрыта для общего доступа, в пределах зоны охраняемого объекта действует пропускной режим.

По мнению административного истца, названное постановление в оспариваемой части нарушает ее права, свободы и законные интересы, поскольку ограничивает возможность беспрепятственного и бесплатного доступа к водным ресурсам — Черному морю. Статус особой охранной зоны ФГБОУ ВДЦ «Орленок» основывается на необходимости обеспечения безопасности детей, находящихся на его территории, но фактически часть территории детского лагеря занята пляжем — кемпингом «Радужный», где отсутствуют дети, отдыхающие в лагере, однако на данном пляже ведется предпринимательская деятельность, производится продажа алкогольных напитков. Считает, что в качестве особой охранной территории ФГБОУ ВДЦ «Орленок» занимает необоснованно большую площадь (15 километров по береговой протяженности), не позволяющую гражданам близлежащих поселений иметь свободный бесплатный доступ к пляжу Черного моря и вынуждающую граждан искать альтернативные, удаленные места доступа к данному водному объекту, поскольку бесплатных проходов к водному объекту ФГБОУ ВДЦ «Орленок» не предусмотрено. При этом на пляже — кемпинге «Радужный» отдыхают граждане, не относящиеся к детям, отдыхающим в ФГБОУ ВДЦ «Орленок», и поэтому полагает, что оснований для включения пляжа — кемпинга «Радужный» в состав охранной территории не имеется.

В суде административный истец Я. поддержала заявленные требования.

Правительство Российской Федерации, привлеченное к участию в деле в качестве административного ответчика, поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, Министерству просвещения Российской Федерации (поручение от 28 апреля 2021 г. № ДГ-П4-5369).

Представители Правительства Российской Федерации А., Е., В., З. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают права административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения административного истца Я., представителей административного ответчика Правительства Российской Федерации А., Е., В., З., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Регулируя вопросы оказания услуг в сфере охраны, Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» устанавливает, что частная охранная деятельность не распространяется на объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные Федеральным законом от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране», а также на объекты, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 11).

Во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законодателем, постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» утвержден Перечень.

Нормативный правовой акт опубликован в Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации 24 августа 1992 г., № 8 (действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 21 мая 2020 г. № 723).

Установление в пункте 22 Перечня в качестве объекта, на который частная охранная деятельность не распространяется, федерального государственного бюджетного образовательного учреждения «Всероссийский детский центр „Орленок“, соответствует Закону Российской Федерации „О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации“ и не нарушает права административного истца.»

Частная детективная и охранная деятельность определяется поименованным Законом как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам имеющими специальное разрешение (лицензию), полученную в соответствии с данным Законом, организациями и индивидуальными предпринимателями в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов (статья 1).

Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» в части третьей статьи 11 закрепляет, что частная охранная деятельность не распространяется на объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные Федеральным законом от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране», а также на объекты, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации. Тем самым законодатель ограничил сферу деятельности частных охранных организаций, предоставив Правительству Российской Федерации право определять объекты, услуги по охране которых эти организации оказывать не могут. Основой формирования Перечня является критерий значимости того или иного объекта для безопасности неограниченного круга лиц, возможности причинения потенциального вреда в случае нарушений условий охраны, специфики того или иного объекта охраны, его особо важного значения для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения.

В целях повышения качества и безопасности отдыха и оздоровления детей Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» в части 2 статьи 12 предусматривает, что организация отдыха детей и их оздоровления обязана создавать безопасные условия пребывания в ней детей, обеспечивать соблюдение требований антитеррористической защищенности, наличие охраны или службы безопасности.

Включение в пункт 22 Перечня федерального государственного бюджетного образовательного учреждения «Всероссийский детский центр „Орленок“ направлено на надлежащее обеспечение безопасности названного объекта ввиду его особого статуса.»

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта водному законодательству являются несостоятельными.

Развивая принципы водопользования, часть 2 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации предусматривает право каждого гражданина иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено данным Кодексом, другими федеральными законами, тогда как оспариваемые положения нормативного правового акта определяют один из объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется.

Суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта проверяет его на предмет соответствия иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в то время как доводы административного истца касаются несоблюдения условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе, сводятся к исследованию обстоятельств, связанных с ограничением прохода к береговой полосе водного объекта через участок, на котором расположен пляж — кемпинг «Радужный», являющийся федеральной собственностью и принадлежащий ФГБОУ ВДЦ «Орленок».

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Я. о признании частично недействующим пункта 22 перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 587, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---