Решение Верховного Суда РФ от 08.04.2021 № АКПИ21-119

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими абзаца второго пункта 2.2, подпункта «б» пункта 9.1 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утв. Приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре Г.А.,

с участием прокурора Засеевой Э.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Таргет Инвест» о признании недействующими абзаца второго пункта 2.2, подпункта «б» пункта 9.1 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 28 апреля 2010 г. № 220,

приказом Федеральной антимонопольной службы от 28 апреля 2010 г. № 220 (далее — Приказ) утвержден Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке (далее — Порядок). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 2 августа 2010 г., № 18026, опубликован 23 августа 2010 г. в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 34.

Согласно абзацу второму пункта 2.2 раздела II «Определение временного интервала исследования товарного рынка» Порядка в случае, если для целей исследования необходим учет условий, которые в будущем сложатся на рассматриваемом товарном рынке (например, после совершения действий, за которыми осуществляется антимонопольный контроль), то проводится перспективный анализ состояния конкуренции на товарном рынке, в ходе которого выявляется состояние конкуренции, существующее на момент проведения исследования, и анализируется воздействие, которое окажут подконтрольные действия на состояние конкуренции.

Оценка состояния конкуренции на товарном рынке включает в том числе оценку перспективы изменения конкуренции на рассматриваемом товарном рынке (в случаях, предусмотренных подпунктами «б» и «в» пункта 1.1 Порядка) (подпункт «б» пункта 9.1 раздела IX «Оценка состояния конкуренции на товарном рынке» Порядка).

Общество с ограниченной ответственностью «Таргет Инвест» (далее — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими приведенных положений Порядка, ссылаясь на то, что в нарушение части 9 статьи 5, пункта 5 части 2 статьи 33 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции), Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Федеральный закон № 172-ФЗ) оспариваемые положения Порядка не предусматривают предельного временного интервала проведения перспективного анализа состояния конкуренции на товарном рынке, вследствие чего допускают возможность проведения антимонопольным органом анализа в произвольной перспективе (на несколько последующих лет или десятков лет), а также позволяют антимонопольному органу в рамках проведения перспективного анализа состояния конкуренции оценивать не только влияние самой сделки экономической концентрации на состояние конкуренции на товарном рынке, но и иные факторы будущего периода развития товарного рынка, которые к рассматриваемой сделке не относятся (например, оценивать наличие или отсутствие планов по реализации иных инвестиционных проектов на товарном рынке, расширению объема производственных (технологических мощностей) у всех участников рынка, иные обстоятельства, которые могут возникнуть на соответствующем товарном рынке в будущем). По мнению административного истца, отсутствие в Порядке подробных правил проведения перспективного анализа состояния конкуренции на товарном рынке и определения временного интервала его проведения нарушает общеправовой критерий формальной определенности правовой нормы, устанавливает для антимонопольного органа необоснованно широкие пределы усмотрения, что является коррупциогенным фактором.

В обоснование требования административный истец указал, что антимонопольной службой Обществу отказано в согласовании сделок, на совершение которых им испрашивалось согласие, по основанию, которое не предусмотрено Законом о защите конкуренции.

В судебном заседании представители Общества Е. и Т. просили удовлетворить административный иск.

Административный ответчик Федеральная антимонопольная служба (далее — ФАС России) и заинтересованное лицо Минюст России в письменных возражениях на административный иск указали, что Приказ издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, оспариваемые положения Порядка не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца.

Представители ФАС России — Г.Т. и Минюста России — А. поддержали изложенную в возражениях правовую позицию и просили отказать в удовлетворении требования.

Выслушав стороны, заинтересованное лицо, проверив соответствие нормативного правового акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей заявленное требование не подлежащим удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Порядок утвержден во исполнение пункта 3 части 2 статьи 23 Закона о защите конкуренции, в соответствии с которым федеральный антимонопольный орган утверждает порядок проведения анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта и выявления иных случаев недопущения, ограничения или устранения конкуренции.

ФАС России, согласно пунктам 1, 5.2.3 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331 (далее — Положение), является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, который на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает порядок проведения анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта и выявления иных случаев недопущения, ограничения или устранения конкуренции.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением установленного порядка введения его в действие.

Порядок используется для анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта (хозяйствующих субъектов) и выявления иных случаев недопущения, ограничения или устранения конкуренции, в том числе при принятии решений в рамках государственного контроля за экономической концентрацией согласно главе 7 Закона о защите конкуренции, за исключением рассмотрения сделок и иных действий, которые осуществляются внутри группы лиц (подпункт «б» пункта 1.1 Порядка).

Проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке включает такие этапы, как определение временного интервала исследования товарного рынка и оценка состояния конкуренции на товарном рынке (подпункты «а» и «и» пункта 1.3 Порядка).

В силу части 8 статьи 5 Закона о защите конкуренции при проведении предусмотренного пунктом 3 части 2 статьи 23 данного закона анализа состояния конкуренции антимонопольный орган дает оценку обстоятельствам, влияющим на состояние конкуренции, в том числе условиям доступа на товарный рынок, долям хозяйствующих субъектов на рынках определенного товара, соотношению долей покупателей и продавцов товара, периоду существования возможности оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Частью 9 названной статьи закона установлено, что временной интервал анализа состояния конкуренции определяется в зависимости от цели исследования, особенностей товарного рынка и доступности информации. Наименьший временной интервал анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта должен составлять один год или срок существования товарного рынка, если он составляет менее чем один год.

Из приведенных законоположений следует, что определение временного интервала анализа состояния конкуренции поставлено в зависимость от цели исследования, особенностей товарного рынка и доступности информации. При этом данные условия индивидуальны для каждого товарного рынка, в связи с чем не могут быть нормативно предопределены.

Аналогичные положения содержит абзац первый пункта 2.1 Порядка, согласно которому временной интервал исследования товарного рынка определяется в зависимости от цели исследования, особенностей товарного рынка. Порядок в абзаце втором пункта 2.2 прямо предусматривает, что перспективный анализ состояния конкуренции на товарном рынке, связанный с определением временного интервала исследования товарного рынка, проводится также для достижения вышеуказанных целей исследования.

Части 9 статьи 5 Закона о защите конкуренции, норме, определяющей наименьший временной интервал анализа состояния конкуренции, корреспондирует положение абзаца второго пункта 2.1 Порядка, в соответствии с которым наименьший временной интервал анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта также должен составлять один год или срок существования товарного рынка, если он составляет менее чем один год.

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 33 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения ходатайства о даче согласия на осуществление сделки, иного действия, подлежащих государственному контролю, антимонопольный орган принимает решение об отказе в удовлетворении ходатайства, если сделка, иное действие, заявленные в ходатайстве, приведут или могут привести к ограничению конкуренции (в том числе в результате возникновения или усиления доминирующего положения заявителя либо доминирующего положения лица, которое будет создано в результате осуществления заявленных в ходатайстве сделки, иного действия) или если при рассмотрении представленных документов антимонопольный орган обнаружит, что информация, содержащаяся в них и имеющая значение для принятия решения, является недостоверной, либо если заявителем по ходатайству не представлены имеющиеся у него и запрошенные антимонопольным органом сведения, при отсутствии которых не может быть принято решение об ограничении конкуренции или об отсутствии ограничения конкуренции по рассматриваемому ходатайству.

Исходя из приведенной нормы антимонопольному органу при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией также надлежит оценить те последствия на товарном рынке, которые в будущем могут возникнуть в результате совершения заявленной на согласование сделки, что, в свою очередь, порождает необходимость проведения перспективного анализа состояния конкуренции на товарном рынке.

Вопреки доводам административного истца пункт 5 части 2 статьи 33 Закона о защите конкуренции определяет вид принимаемого антимонопольным органом по результатам рассмотрения ходатайства о даче согласия на осуществление сделки, иного действия, подлежащих государственному контролю, решения, а также основания принятия антимонопольным органом такого решения, в том числе с учетом тех событий, которые в перспективе могут привести к ограничению конкуренции, в то время как вопросы, связанные с определением временного интервала анализа состояния конкуренции и оценкой состояния конкуренции на товарном рынке, указанной нормой не конкретизированы и не урегулированы.

Из изложенного следует, что абзац второй пункта 2.2 и подпункт «б» пункта 9.1 Порядка не содержат положений, противоречащих части 9 статьи 5 и пункту 5 части 2 статьи 33 Закона о защите конкуренции, не создают правовой неопределенности.

Проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке (как ретроспективного, так и перспективного) подразумевает необходимость расчета объема товарного рынка и долей хозяйствующих субъектов на рынке. Такие показатели, как указано в пункте 6.1 Порядка, могут рассчитываться также на основании объемов производственных мощностей, которые могут быть в будущем увеличены, в том числе за счет реализации инвестиционных проектов.

Довод административного истца о том, что проведение перспективного анализа состояния конкуренции на товарном рынке в произвольной перспективе фактически подменяет процедуру анализа состояния конкуренции на товарном рынке в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства вследствие злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением, противоречит части 5.1 статьи 45 Закона о защите конкуренции, предусматривающей при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства проведение анализа состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Таргет Инвест» о признании частично недействующими абзаца второго пункта 2.2 и подпункта «б» пункта 9.1 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 28 апреля 2010 г. № 220, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---