Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 03.03.2021 № АКПИ20-983

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими подпунктов «в», «л» пункта 4 изменений, которые вносятся в Постановление Правительства РФ от 12.09.2019 № 1192, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.08.2020 № 1293>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Назаровой А.М.

при секретаре С.

с участием прокурора Засеевой Э.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению М., Б., Р., Г., П.И., Д., К. о признании недействующими подпунктов «в», «л» пункта 4 изменений, которые вносятся в постановление Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2019 г. № 1192, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 2020 г. № 1293,

постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 2020 г. № 1293 утверждены изменения, которые вносятся в постановление Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2019 г. № 1192 «Об утверждении Правил принятия решения публично-правовой компанией „Фонд защиты прав граждан — участников долевого строительства“ о финансировании или о нецелесообразности финансирования мероприятий, предусмотренных пунктом 2 части 1 статьи 12, частью 2 статьи 13.1 Федерального закона „О публично-правовой компании по защите прав граждан — участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“ и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (далее — Изменения).

Согласно подпункту «в» пункта 4 Изменений в Правилах принятия решения публично-правовой компанией «Фонд защиты прав граждан — участников долевого строительства» о финансировании или о нецелесообразности финансирования мероприятий, предусмотренных пунктом 2 части 1 статьи 12, частью 2 статьи 13.1 Федерального закона «О публично-правовой компании по защите прав граждан — участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Правила) в пункте 4 слова «В случае если застройщиком не уплачивались обязательные отчисления (взносы) в компенсационный фонд Фонда, решение о нецелесообразности финансирования» заменены словами «Решение о нецелесообразности финансирования», слова «Наблюдательный совет Фонда принимает решение о нецелесообразности финансирования мероприятий по завершению строительства» заменены словами «Наблюдательный совет Фонда не принимает решение о финансировании либо решение о нецелесообразности финансирования в отношении».

В соответствии с подпунктом «л» пункта 4 Изменений в пункте 14 Правил слова «Решение о нецелесообразности финансирования мероприятий по завершению строительства» заменены словами «Решение о финансировании завершения строительства», слова «принимается также» заменены словами «не может быть принято».

Граждане М., Б., Р., Г., П.И., Д., К. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими подпунктов «в», «л» пункта 4 Изменений, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют положениям статей 13 и 13.1 Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 218-ФЗ «О публично-правовой компании по защите прав граждан — участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», создают правовую неопределенность, нарушают права административных истцов на государственную поддержку, лишают их возможности получения денежного возмещения (компенсации) по рыночной стоимости.

Как указывают административные истцы, они являются конкурсными кредиторами — участниками строительства в деле о банкротстве застройщика акционерного общества «Объединенная Строительная Компания» (далее — АО «ОСК»), требования которых в отношении жилых помещений (квартир) включены в реестр требований участников строительства. Решением Арбитражного суда города Москвы от 26 ноября 2018 г. применены положения параграфа 7 главы IX Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», застройщик АО «ОСК» признан несостоятельным (банкротом), открыто конкурсное производство. Должник АО «ОСК» является застройщиком многофункционального общественно-жилого комплекса ЖК «Академ Палас», расположенного по адресу: <...>. Объект строительства состоит из трех зданий (башен) разной этажности (25, 32, 25 этажей), 3-этажной стилобатной части, а также 4-уровневой подземной автостоянки. Объект строительства ЖК «Академ Палас» имеет степень готовности 56%, строительные работы не ведутся с июля 2014 г. Кредиторами — участниками строительства являются около 300 человек, которые ждут получения своих квартир уже более 10 лет.

По мнению административных истцов, в связи с принятием 12 февраля 2020 г. Советом Московского фонда защиты прав граждан — участников долевого строительства решения о финансировании мероприятий по завершению строительства объекта незавершенного строительства ЖК «Академ Палас», а также по причине бездействия публично-правовой компании «Фонд защиты прав граждан — участников долевого строительства» они фактически оказались лишены права на получение денежной компенсации, предусмотренной частью 3.2 статьи 13.1 Федерального закона «О публично-правовой компании по защите прав граждан — участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». При этом реальные сроки строительства объекта не определены. Публично-правовая компания «Фонд защиты прав граждан — участников долевого строительства» со ссылкой на оспариваемые нормы отказывается осуществлять какую-либо работу в отношении объекта ЖК «Академ Палас».

Административные истцы полагают, что оспариваемые нормы лишают их права на получение федеральной меры государственной поддержки в виде денежной компенсации, поскольку для получения денежного возмещения требуется принятие публично-правовой компанией «Фонд защиты прав граждан — участников долевого строительства» решения о финансировании или о нецелесообразности финансирования мероприятий по завершению строительства ЖК «Академ Палас». От принятия такого решения руководство фонда уклоняется со ссылкой на пункт 2.8 постановления Правительства Москвы от 9 октября 2019 г. № 1313-ПП «Об учреждении Московского фонда защиты прав граждан — участников долевого строительства», позволяющий не принимать решений по всем проблемным объектам строительства г. Москвы, в отношении которых решение о финансировании принято Московским фондом защиты прав граждан — участников долевого строительства.

В суде представитель административных истцов М., Б., Р., Г., П.И., Д., К. по доверенности адвокат Челюканов Н.А. поддержал заявленные требования.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (поручение от 23 декабря 2020 г. № ДГ-П16-17004).

Представитель Правительства Российской Федерации П.О. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают права административных истцов.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителя административных истцов М., Б., Р., Г., П.И., Д., К. по доверенности адвоката Челюканова Н.А., представителя административного ответчика Правительства Российской Федерации П.О., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

В целях реализации государственной жилищной политики, направленной на повышение гарантии защиты прав и законных интересов граждан — участников строительства, в том числе участников долевого строительства, членов жилищно-строительных кооперативов, имеющих требования о передаче жилых помещений, машино-мест, нежилых помещений, частью 1 статьи 2 Федерального закона «О публично-правовой компании по защите прав граждан — участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрено создание Российской Федерацией публично-правовой компании «Фонд защиты прав граждан — участников долевого строительства» (далее — Фонд).

Регулируя вопросы использования имущества Фонда, часть 3.1 статьи 13.1 названного Федерального закона предусматривает, что Фонд принимает решение о финансировании или о нецелесообразности финансирования указанных в части 2 статьи 13.1 мероприятий по основаниям, предусмотренным данной статьей, и в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законодателем, Правительство Российской Федерации постановлением от 12 сентября 2019 г. № 1192 утвердило Правила, которые устанавливают порядок принятия Фондом решения о финансировании мероприятий, предусмотренных частью 2 статьи 13.1 Федерального закона «О публично-правовой компании по защите прав граждан — участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», или решения о нецелесообразности финансирования таких мероприятий за счет имущества Фонда, имущественного взноса Российской Федерации и иных публично-правовых образований в Фонд, а также порядок осуществления контроля за использованием представленных в рамках такого финансирования средств. Правила размещены на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 17 сентября 2019 г., опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации 23 сентября 2019 г., № 38.

Федеральным законом от 13 июля 2020 г. № 202-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в Федеральный закон «О публично-правовой компании по защите прав граждан — участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». С учетом внесенных изменений и в целях совершенствования нормативно-правового регулирования Правительство Российской Федерации постановлением от 26 августа 2020 г. № 1293 утвердило Изменения.

Оспариваемый нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 31 августа 2020 г., № 35, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 31 августа 2020 г.

В соответствии с пунктом 4 Правил (в редакции подпункта «в» пункта 4 Изменений) решение о нецелесообразности финансирования принимается наблюдательным советом Фонда при наличии хотя бы одного из предусмотренных частью 3.3 статьи 13.1 Федерального закона «О публично-правовой компании по защите прав граждан — участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» условий принятия решения о нецелесообразности финансирования. Решение о нецелесообразности финансирования может быть принято как в отношении жилого комплекса, так и в отношении отдельных объектов незавершенного строительства, входящих в состав жилого комплекса, а также объектов инфраструктуры, в отношении которых соблюдается хотя бы одно из условий принятия решения о нецелесообразности финансирования, предусмотренных пунктами 2 - 5 части 3.3 статьи 13.1 поименованного Федерального закона. Наблюдательный совет Фонда не принимает решение о финансировании либо решение о нецелесообразности финансирования в отношении расположенных на территории субъекта Российской Федерации — учредителя унитарной некоммерческой организации в организационно-правовой форме фонда, созданной субъектом Российской Федерации в соответствии со статьей 21.1 Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее — фонд субъекта Российской Федерации), многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости и объектов инфраструктуры застройщика, если в соответствии с частью 1 статьи 21.3 указанного Федерального закона нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации о создании фонда субъекта Российской Федерации предусмотрено, что финансирование мероприятий по урегулированию обязательств застройщика в соответствии с частью 1 статьи 21.1 данного Федерального закона осуществляется за счет средств субъекта Российской Федерации без их финансирования за счет средств федерального бюджета и (или) денежных средств, предоставляемых Фондом.

В силу пункта 14 Правил (в редакции подпункта «л» пункта 4 Изменений) решение о финансировании завершения строительства отдельного многоквартирного дома или жилого дома блокированной застройки, состоящего из 3 и более блоков, в составе жилого комплекса, объектов инфраструктуры не может быть принято в случае, если завершение строительства указанных объектов незавершенного строительства не может быть осуществлено в срок, не превышающий 3 лет со дня вынесения арбитражным судом определения, предусмотренного пунктом 3 статьи 201.15-2 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)».

Оспариваемые положения нормативного правового акта уточняют порядок принятия Фондом решения о финансировании либо о нецелесообразности финансирования проблемных объектов строительства, соответствуют законодательству, определяющему правовое положение, цели деятельности, функции, полномочия и порядок управления деятельностью публично-правовой компании по защите прав граждан — участников долевого строительства, а также законодательству, регулирующему отношения, связанные с привлечением денежных средств участников долевого строительства для возмещения затрат на такое строительство и возникновением у участников долевого строительства права собственности на объекты долевого строительства, и не нарушают права административных истцов.

Федеральным законом от 27 июня 2019 г. № 151-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», который дополнен статьями 21.1 - 21.3, предусматривающими создание Фондов субъектов Российской Федерации в целях завершения строительства проблемных объектов долевого строительства и восстановления прав пострадавших граждан с использованием механизмов, предусмотренных параграфом 7 главы IX Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)». Частью 1 статьи 21.1 данного Федерального закона установлено, что Фонд субъекта Российской Федерации создается в соответствии с нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации в целях урегулирования обязательств застройщиков, признанных банкротами, перед участниками долевого строительства путем передачи Фонду субъекта Российской Федерации имущества (в том числе имущественных прав) и обязательств застройщиков для завершения строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимого имущества, строительство которых осуществляется с привлечением средств граждан — участников долевого строительства в порядке, предусмотренном указанным Федеральным законом, и (или) завершения строительства объектов инженерно-технической инфраструктуры, объектов социальной инфраструктуры, предназначенных для размещения дошкольных образовательных организаций, общеобразовательных организаций, поликлиник, объектов транспортной инфраструктуры и объектов капитального строительства, обеспечивающих подключение (технологическое присоединение) объектов строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, для их последующей безвозмездной передачи в государственную или муниципальную собственность.

Согласно части 3 статьи 21.1 названного Федерального закона урегулирование обязательств застройщика в соответствии с частью 1 статьи 21.1 может также осуществляться Фондом субъекта Российской Федерации за счет денежных средств, предоставляемых публично-правовой компанией, указанной в части 1 статьи 23.2 этого Федерального закона, в соответствии со статьей 13.1 Федерального закона «О публично-правовой компании по защите прав граждан — участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

При этом статьей 21.3 Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» предусмотрена возможность создания субъектом Российской Федерации Фонда субъекта Российской Федерации, деятельность которого финансируется исключительно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации без привлечения средств федерального бюджета и денежных средств, предоставляемых Фондом. В этом случае Фонд субъекта Российской Федерации осуществляет свою деятельность с учетом особенностей, установленных указанной статьей.

Следовательно, Изменения, предусматривающие, что наблюдательный совет Фонда не принимает решение о финансировании либо решение о нецелесообразности финансирования в отношении расположенных на территории субъекта Российской Федерации — учредителя унитарной некоммерческой организации в организационно-правовой форме фонда, созданной субъектом Российской Федерации в соответствии со статьей 21.1 Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости и объектов инфраструктуры застройщика, если в соответствии с частью 1 статьи 21.3 указанного Федерального закона нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации о создании Фонда субъекта Российской Федерации предусмотрено, что финансирование мероприятий по урегулированию обязательств застройщика в соответствии с частью 1 статьи 21.1 данного Федерального закона осуществляется за счет средств субъекта Российской Федерации без их финансирования за счет средств федерального бюджета и (или) денежных средств, предоставляемых Фондом, соответствуют законодательству.

Пункт 14 Правил соответствует части 1 статьи 21.3 Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», предусматривающей особенности осуществления деятельности Фонда субъекта Российской Федерации, которая финансируется исключительно за счет средств бюджета Российской Федерации.

Оспариваемые положения нормативного правового акта разграничивают компетенцию Фонда и Фонда субъекта Российской Федерации по принятию решений о финансировании или нецелесообразности финансирования, уточняя, что в случае, когда источником финансирования средства федерального бюджета или Фонда не являются, то и какие-либо решения (о финансировании или нецелесообразности финансирования) Фонд не принимает, поскольку в силу частей 1 и 5 статьи 21.3 Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» такое решение принимает Фонд субъекта Российской Федерации. Внесенные изменения направлены на исключение избыточного этапа в процедуре финансирования завершения строительства и не нарушают права граждан — участников строительства, имеющих требования о передаче жилых помещений, машино-мест и нежилых помещений, включенных в реестр требований участников строительства, на выплату возмещения.

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Подпункты «в», «л» пункта 4 Изменений по своему содержанию являются ясными и определенными.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления М., Б., Р., Г., П.И., Д., К. о признании недействующими подпунктов «в», «л» пункта 4 изменений, которые вносятся в постановление Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2019 г. № 1192, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 2020 г. № 1293, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---