Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 17.02.2021 № АКПИ20-891

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пунктов 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 Положения об особенностях исполнения договора воздушной перевозки пассажира, утв. Постановлением Правительства РФ от 06.07.2020 № 991>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Назаровой А.М.

при секретаре Б.

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Л.О. о признании частично недействующими пунктов 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 Положения об особенностях исполнения договора воздушной перевозки пассажира, в том числе о праве перевозчика в одностороннем порядке изменить условия такого договора или отказаться от его исполнения, а также о порядке и сроках возврата уплаченной за воздушную перевозку провозной платы при угрозе возникновения и (или) возникновении отдельных чрезвычайных ситуаций, введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории Российской Федерации либо на ее части, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июля 2020 г. № 991,

постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июля 2020 г. № 991 утверждено Положение об особенностях исполнения договора воздушной перевозки пассажира, в том числе о праве перевозчика в одностороннем порядке изменить условия такого договора или отказаться от его исполнения, а также о порядке и сроках возврата уплаченной за воздушную перевозку провозной платы при угрозе возникновения и (или) возникновении отдельных чрезвычайных ситуаций, введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории Российской Федерации либо на ее части (далее — Положение).

Гражданка Л.О. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующими пунктов 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 Положения, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют пунктам 2, 5 статьи 3, статьям 4, 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 107.2 Воздушного кодекса Российской Федерации, статьям 2, 4, 11 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (утратил силу, аналогичные нормы содержатся в статьях 2, 3, 6 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»), правовым позициям, изложенным в ряде постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе от 17 декабря 1996 г. № 20-П, от 16 мая 2000 г. № 8-П и от 10 декабря 2014 г. № 31-П, поскольку нарушен принцип иерархии нормативных правовых актов, Положению незаконно придана обратная сила, оспариваемые нормы направлены на создание преференций для коммерческого юридического лица, в частности ООО «Авиакомпания „Победа“, нарушают ее имущественные права.»

Административный истец просит признать не действующими нормы Положения: пункт 1 в части применения к договорам, подлежащим исполнению с 18 марта 2020 г. — по всем внутренним воздушным перевозкам и иным международным воздушным перевозкам, заключенным до 1 мая 2020 г.; пункт 3 в части права перевозчика в одностороннем порядке изменить условия договора (в части даты, времени, маршрута (изменение прямого маршрута на маршрут с пересадкой либо изменение пункта назначения на ближайший к первоначальному пункту назначения), типа воздушного судна), отказаться от исполнения договора (отменить рейс) и возвратить уплаченную за воздушную перевозку пассажира провозную плату в порядке и сроки, которые установлены в Положении; пункт 4 полностью; абзац первый пункта 5; абзац первый пункта 6; абзац первый пункта 10.

Как указывает административный истец, 28 февраля 2020 г. она купила авиабилеты на рейсы DP-394 (Челябинск — Анапа, вылет 8 июня 2020 г.), DP-393 (Анапа — Челябинск, вылет 20 июня 2020 г.) стоимостью 28 284 рубля. 14 мая 2020 г. она получила электронное письмо об отмене рейса от перевозчика ООО «Авиакомпания „Победа“. Решением мирового судьи судебного участка № 2 Красноармейского района Челябинской области от 13 октября 2020 г. Л.О. отказано в удовлетворении иска о взыскании платы по договору воздушной перевозки и неустойки.»

Административный истец Л.О. и ее представитель по доверенности Л.И. надлежащим образом извещены о месте и времени судебного разбирательства, в судебное заседание не явились, просили рассмотреть дело в их отсутствие.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству транспорта Российской Федерации (поручение от 14 января 2021 г. № ДГ-П9-205).

Представитель Правительства Российской Федерации К. возражал против удовлетворения заявленных требований и пояснил суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают права административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителя административного ответчика Правительства Российской Федерации К., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Федеральным законом от 8 июня 2020 г. № 166-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях принятия неотложных мер, направленных на обеспечение устойчивого развития экономики и предотвращение последствий распространения новой коронавирусной инфекции» Воздушный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 107.2. В соответствии с данной нормой Правительство Российской Федерации при угрозе возникновения и (или) возникновении отдельных чрезвычайных ситуаций, введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории Российской Федерации либо на ее части вправе установить на соответствующей территории особенности исполнения договора воздушной перевозки пассажира, в том числе право перевозчика в одностороннем порядке изменить условия такого договора или отказаться от его исполнения и возвратить уплаченную за воздушную перевозку пассажира провозную плату в порядке и сроки, которые установлены Правительством Российской Федерации.

В случае отказа пассажира от воздушной перевозки при угрозе возникновения и (или) возникновении отдельных чрезвычайных ситуаций, введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории Российской Федерации либо на ее части уплаченная за воздушную перевозку провозная плата подлежит возврату в порядке и сроки, которые установлены Правительством Российской Федерации.

Во исполнение предоставленных полномочий Правительство Российской Федерации постановлением от 6 июля 2020 г. № 991 утвердило Положение (действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 31 августа 2020 г. № 1328).

Оспариваемый нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 7 июля 2020 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 13 июля 2020 г., № 28.

Положение устанавливает особенности исполнения договора воздушной перевозки пассажира, в том числе право перевозчика в одностороннем порядке изменить условия такого договора или отказаться от его исполнения, а также порядок и сроки возврата уплаченной за воздушную перевозку провозной платы при угрозе возникновения и (или) возникновении отдельных чрезвычайных ситуаций, введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории Российской Федерации либо на ее части, повлекших ограничение международного и (или) внутреннего воздушного сообщения (абзац первый пункта 1 Положения).

Положение применяется к договорам, подлежащим исполнению с 1 февраля 2020 г. по международным воздушным перевозкам с Китайской Народной Республикой, с 18 марта 2020 г. — по всем внутренним воздушным перевозкам и иным международным воздушным перевозкам, заключенным до 1 мая 2020 г. (абзац второй пункта 1 Положения).

Частью 3 статьи 24 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях принятия неотложных мер, направленных на обеспечение устойчивого развития экономики и предотвращение последствий распространения новой коронавирусной инфекции» установлено, что особенности исполнения и расторжения договоров перевозки пассажиров, предусмотренные статьей 107.2 Воздушного кодекса Российской Федерации, применяются к договорам перевозки пассажиров, подлежащим исполнению с 1 февраля 2020 г.

На основании Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции с 19 марта 2020 г. на всей территории Российской Федерации введен режим повышенной готовности.

Следовательно, абзац второй пункта 1 оспариваемого нормативного правового акта, предусматривающий применение Положения к договорам, подлежащим исполнению с 18 марта 2020 г. по всем внутренним воздушным перевозкам, заключенным до 1 мая 2020 г., соответствует действующему законодательству Российской Федерации.

В силу пункта 3 Положения в случаях, указанных в пункте 1 Положения, перевозчик вправе в одностороннем порядке: изменить условия договора (в части даты, времени, маршрута (изменение прямого маршрута на маршрут с пересадкой либо изменение пункта назначения на ближайший к первоначальному пункту назначения), типа воздушного судна). Изменение условий договора осуществляется в порядке, установленном федеральными авиационными правилами, утвержденными в соответствии со статьей 102 Воздушного кодекса Российской Федерации (подпункт «а»); отказаться от исполнения договора (отменить рейс) и возвратить уплаченную за воздушную перевозку пассажира провозную плату в порядке и сроки, которые установлены в Положении (подпункт «б»).

Согласно пункту 4 Положения при отказе пассажира от воздушной перевозки в случаях, указанных в пункте 1 или подпункте «а» пункта 3 Положения, провозная плата, уплаченная за воздушную перевозку пассажира, подлежит возврату пассажиру в порядке и сроки, которые установлены в Положении.

В соответствии с абзацем первым пункта 5 Положения в случаях, указанных в подпункте «б» пункта 3 и пункте 4 Положения, обязательство перевозчика перевезти пассажира в пункт назначения, указанный в билете, прекращается, при этом перевозчик обязан в течение 3 лет с даты отправления рейса, указанного в билете, принять сумму оплаченной провозной платы в счет оплаты услуг по воздушной перевозке (в том числе по другим маршрутам воздушной перевозки) и дополнительных услуг перевозчика.

Абзацем первым пункта 6 Положения предусмотрено, что денежные средства, не использованные для оплаты услуг, указанных в пункте 5 Положения, подлежат возврату пассажиру по истечении 3 лет с даты отправления рейса, указанного в билете, если иной срок возврата не установлен пунктом 10 Положения.

В соответствии с абзацем первым пункта 10 Положения денежные средства, указанные в пункте 6 Положения, возвращаются по заявлению пассажира, поданному по истечении 3 лет с даты отправления рейса, указанного в билете.

Названные положения нормативного правового акта соответствуют воздушному законодательству, гражданскому законодательству и не могут рассматриваться как нарушающие имущественные права административного истца.

Согласно статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. По отношениям, возникшим до введения в действие акта гражданского законодательства, он применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие. Отношения сторон по договору, заключенному до введения в действие акта гражданского законодательства, регулируются в соответствии со статьей 422 этого Кодекса.

Договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения. Если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров (статья 422 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 4 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации на основании и во исполнение данного Кодекса и иных законов, указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права. Согласно пункту 4 статьи 426 названного Кодекса в случаях, предусмотренных законом, Правительство Российской Федерации, а также уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти могут издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.).

По договору воздушной перевозки пассажира в соответствии с пунктом 1 статьи 103 Воздушного кодекса Российской Федерации перевозчик обязуется перевезти пассажира воздушного судна в пункт назначения с предоставлением ему места на воздушном судне, совершающем рейс, указанный в билете, а в случае сдачи пассажиром воздушного судна багажа обязуется доставить багаж в пункт назначения и выдать пассажиру воздушного судна или управомоченному им на получение багажа лицу.

Пункты 3 и 4 Положения предусматривают возврат пассажиру провозной платы в порядке и сроки, которые установлены Положением. Данные нормы носят отсылочный характер, соответствуют пунктам 1 и 2 статьи 107.2 Воздушного кодекса Российской Федерации, согласно которым Правительство Российской Федерации устанавливает порядок и сроки возврата пассажиру уплаченной за воздушную перевозку провозной платы при угрозе возникновения и (или) возникновении отдельных чрезвычайных ситуаций, введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории Российской Федерации либо на ее части.

Пункт 5 Положения предусматривает прекращение обязательства по перевозке пассажира в случае отказа от исполнения договора перевозчика, а также пассажира, при этом на перевозчика возлагается обязанность в течение 3 лет с даты отправления рейса, указанного в билете, принять сумму оплаченной провозной платы в счет оплаты услуг по воздушной перевозке и дополнительных услуг перевозчика, что соответствует статье 107.2 Воздушного кодекса Российской Федерации, регулирующий особенности изменения и расторжения договора воздушной перевозки пассажира в отдельных случаях.

Абзац первый пункта 6 и абзац первый пункта 10 Положения предусматривают возврат пассажиру денежных средств по истечении 3 лет с даты отправления рейса, указанного в билете, если денежные средства не были использованы для оплаты услуг по воздушной перевозке (в том числе по другим маршрутам воздушной перевозки), дополнительных услуг перевозчика и соответствуют статье 107.2 Воздушного кодекса Российской Федерации. Федеральный законодатель делегировал Правительству Российской Федерации полномочия установить порядок и сроки возврата пассажирам провозной платы за воздушную перевозку. Данные полномочия обусловлены угрозой возникновения и (или) возникновением отдельных чрезвычайных ситуаций, введением режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории Российской Федерации либо на ее части и реализуются Правительством Российской Федерации не произвольно, а исходя из баланса интересов пассажиров и авиаперевозчиков, продиктованы необходимостью сохранения авиационной отрасли.

Пунктом 7 Положения установлено, что для принятия в счет оплаты услуг перевозчика, указанных в пункте 5 Положения, суммы оплаченной провозной платы пассажир направляет перевозчику уведомление.

Перевозчик обязан обеспечить прием уведомлений от пассажиров на сайте перевозчика в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», посредством почтовых отправлений или при личном обращении в пункты, предусмотренные правилами перевозчика.

Пассажир имеет право на выбор любого из способов направления указанного уведомления.

В силу пункта 8 Положения пассажир вправе направить уведомление до даты воздушной перевозки, указанной в билете, или в течение 3 лет с даты отправления рейса, указанного в билете.

В уведомлении указываются фамилия, имя, отчество (при наличии) пассажира, реквизиты документа, удостоверяющего личность, дата и место рождения, номер бронирования и (или) номер билета, способ информирования пассажира (по электронной почте, оповещение по мобильному телефону, посредством почтового отправления или иным способом в соответствии с правилами перевозчика), дата направления уведомления.

Согласно пункту 9 Положения по истечении 20 календарных дней со дня получения уведомления перевозчик обязан обеспечить прием в счет оплаты услуг, указанных в пункте 5 Положения, суммы оплаченной провозной платы и проинформировать об этом пассажира путем направления ему подтверждения или направить обоснованный отказ, если договор не соответствует пункту 1 Положения либо уведомление подано по истечении 3 лет с даты отправления рейса, указанного в билете.

Подтверждение направляется перевозчиком способом, указанным в уведомлении пассажира, и должно содержать фамилию, имя, отчество (при наличии) пассажира, сумму оплаченной пассажиром провозной платы и срок, в течение которого перевозчик обязан принять сумму оплаченной провозной платы в счет оплаты услуг, указанных в пункте 5 Положения.

Данные пункты Положения определяют порядок взаимодействия перевозчика и пассажира, когда пассажир изъявил желание использовать сумму оплаченной провозной платы.

Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы по-иному регулировал особенности исполнения договора воздушной перевозки пассажира, в том числе право перевозчика в одностороннем порядке изменить условия такого договора или отказаться от его исполнения, а также порядок и сроки возврата уплаченной за воздушную перевозку провозной платы при угрозе возникновения и (или) возникновении отдельных чрезвычайных ситуаций, введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории Российской Федерации либо на ее части, не имеется.

Кроме того, абзац второй пункта 1, подпункт «б» пункта 3, пункт 4, абзац первый пункта 6, абзац первый пункта 10 Положения были предметом судебной проверки. Вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2020 г. по административному делу № АКПИ20-488 и от 7 октября 2020 г. по административному делу № АКПИ20-489 указанные нормы признаны соответствующими действующему законодательству.

Ссылки административного истца на противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта нормам Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», определяющим правовые основы и основные принципы деятельности Правительства Российской Федерации, предусматривающим требования к члену Правительства Российской Федерации, являются несостоятельными, поскольку оспариваемое Положение имеет иной предмет правового регулирования и устанавливает особенности исполнения договора воздушной перевозки.

Доводы административного истца о том, что в нарушение правовых позиций о защите права требования, изложенных в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 г. № 20-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 г. „О федеральных органах налоговой полиции“, от 16 мая 2000 г. № 8-П „По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4 статьи 104 Федерального закона „О несостоятельности (банкротстве)“ в связи с жалобой компании „Timber Holdings International Limited“, от 10 декабря 2014 г. № 31-П „По делу о проверке конституционности частей шестой и седьмой статьи 115 УПК Российской Федерации в связи с жалобой закрытого акционерного общества „Глория“, оспариваемыми положениями нормативного правового акта нарушаются ее имущественные права, являются несостоятельными, поскольку не лишают права обратиться в суд в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов.»

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Л.О. о признании частично недействующими пунктов 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 Положения об особенностях исполнения договора воздушной перевозки пассажира, в том числе о праве перевозчика в одностороннем порядке изменить условия такого договора или отказаться от его исполнения, а также о порядке и сроках возврата уплаченной за воздушную перевозку провозной платы при угрозе возникновения и (или) возникновении отдельных чрезвычайных ситуаций, введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории Российской Федерации либо на ее части, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июля 2020 г. № 991, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---