Решение Верховного Суда РФ от 08.12.2020 № АКПИ20-806

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 10 Административного регламента предоставления Фондом социального страхования РФ гражданам, имеющим право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, государственной услуги по предоставлению при наличии медицинских показаний путевок на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний, и бесплатного проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно, утв. Приказом ФСС РФ от 21.08.2019 № 428>

от 8 декабря 2020 г. № АКПИ20-806

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре К.Ю.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Г. о признании частично недействующим пункта 10 Административного регламента предоставления Фондом социального страхования Российской Федерации гражданам, имеющим право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, государственной услуги по предоставлению при наличии медицинских показаний путевок на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний, и бесплатного проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно, утвержденного приказом Фонда социального страхования Российской Федерации от 21 августа 2019 г. № 428,

приказом Фонда социального страхования Российской Федерации от 21 августа 2019 г. № 428 (далее — Приказ) утвержден Административный регламент предоставления Фондом социального страхования Российской Федерации гражданам, имеющим право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, государственной услуги по предоставлению при наличии медицинских показаний путевок на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний, и бесплатного проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно (далее — Регламент).

Нормативный правовой акт 24 октября 2019 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), № 56309, и опубликован 25 октября 2019 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Согласно пункту 10 Регламента при предоставлении заявителю путевки на санаторно-курортное лечение территориальные органы Фонда социального страхования Российской Федерации не позднее 10 дней с момента поступления заявления о предоставлении государственной услуги и документов, необходимых для предоставления государственной услуги, сообщают заявителю (в том числе в электронном виде, если заявление было представлено в форме электронного документа) о регистрации его заявления с указанием даты регистрации и регистрационного номера, а также уведомляют заявителя об учете заявления в электронной очереди граждан на получение санаторно-курортной путевки в информационной системе Фонда (далее — электронная очередь) либо об отказе в предоставлении государственной услуги; осуществляют предоставление путевки на санаторно-курортное лечение заблаговременно, не позднее чем за 18 дней (для детей-инвалидов, инвалидов с заболеваниями и последствиями травм спинного и головного мозга — за 21 день) до даты заезда в санаторно-курортную организацию.

Г., имеющая ребенка-инвалида, обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим приведенное положение Регламента в той мере, в какой им не определен срок предоставления государственной услуги, а именно срок предоставления заявителю путевки на санаторно-курортное лечение, полагая его не соответствующим пункту 9 статьи 6.1 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (далее — Федеральный закон № 178-ФЗ), постановлению Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг», пункту 1.9 Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 328, согласно которым периодом предоставления гражданам набора социальных услуг является календарный год, и нарушающим социальное право ребенка, предусмотренное Федеральным законом № 178-ФЗ, на своевременное получение санаторно-курортного лечения.

Свое требование административный истец мотивировала тем, что период ожидания путевки на санаторно-курортное лечение ребенка превышает 4 года.

Административный истец и ее представитель Б. заявленное требование поддержали и просили его удовлетворить.

Административный ответчик Фонд социального страхования Российской Федерации (далее — ФСС России) и заинтересованное лицо Минюст России в письменных возражениях на административный иск указали, что оспариваемый нормативный правовой акт издан компетентным органом, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В судебном заседании представители ФСС России — К.Е. и Минюста России — К.Н. поддержали изложенные в возражениях правовые позиции и просили отказать в удовлетворении административного искового заявления.

Выслушав стороны, заинтересованное лицо, проверив оспариваемое положение Регламента на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что требование не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Регламент издан в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Федеральный закон № 210-ФЗ) и Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 (далее — Правила), согласно которым регламентом является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, органа государственного внебюджетного фонда, государственной корпорации, наделенных в соответствии с федеральным законом полномочиями по предоставлению государственных услуг в установленной сфере деятельности (далее — органы, предоставляющие государственные услуги), устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий), осуществляемых органами, предоставляющими государственные услуги, в процессе предоставления государственной услуги в соответствии с требованиями указанного федерального закона. Разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу (пункт 4 статьи 2, часть 1 статьи 12, часть 1 статьи 13 Федерального закона № 210-ФЗ, пункты 1 и 2 Правил).

Правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан, а также порядок учета прав граждан на меры социальной защиты (поддержки), социальные услуги, предоставляемые в рамках социального обслуживания и государственной социальной помощи, иные социальные гарантии и выплаты, установленные законодательством Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, определены в Федеральном законе № 178-ФЗ.

В соответствии с пунктом 9 статьи 6.1 названного закона дети-инвалиды имеют право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, предусмотренного статьей 6.2 этого закона, в том числе на предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний, в санаторно-курортные организации, определенные в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, и бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно (пункты 1.1 и 2 части 1 статьи 6.2).

Частью 3 статьи 6.5 Федерального закона № 178-ФЗ установление порядка финансирования расходов по оказанию гражданам государственной социальной помощи в виде социальных услуг возложено на Правительство Российской Федерации.

29 декабря 2004 г. Правительством Российской Федерации принято постановление № 864 «О порядке финансового обеспечения расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг», которым утверждены Правила финансового обеспечения расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг (далее — Правила № 864) и Методика расчета объема средств, предусмотренных на финансовое обеспечение расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг (далее — Методика).

В силу пункта 4 Правил № 864 финансовое обеспечение расходов, связанных с предоставлением социальных услуг, осуществляется за счет средств, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, Фонду социального страхования Российской Федерации — на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по предоставлению путевок на санаторно-курортное лечение (далее — предоставление гражданам путевок на санаторно-курортное лечение) и проезду на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.

Определение порядка предоставления гражданам социальных услуг частью 5 статьи 6.3 Федерального закона № 178-ФЗ возложено на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда и социальной защиты населения, и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.

Во исполнение указанной обязанности Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации приказом от 29 декабря 2004 г. № 328 утвердило Порядок предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, в силу пункта 3.3 которого организация приобретения путевок на санаторно-курортное лечение осуществляется ФСС России, а в случае передачи соответствующих полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации — уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт издан полномочным органом государственного внебюджетного фонда, наделенным в соответствии с федеральным законом полномочиями по предоставлению государственных услуг в установленной сфере деятельности, с соблюдением порядка введения его в действие.

Частью 2 статьи 6.3 Федерального закона № 178-ФЗ установлено, что периодом предоставления гражданам социальных услуг является календарный год.

Из приведенного положения Правил № 864 следует, что затраты, связанные с предоставлением гражданам, имеющим право на получение набора социальных услуг, являются расходными обязательствами Российской Федерации, поскольку для предоставления путевок на санаторно-курортное лечение ФСС России ежегодно межбюджетными трансфертами из федерального бюджета выделяются средства в соответствии с федеральным законом о бюджете ФСС России на соответствующий календарный год.

Исходя из правил, предусмотренных пунктами 4 и 5 Методики, объемы финансового обеспечения расходов на предоставление гражданам путевок на санаторно-курортное лечение и расходов на предоставление гражданам проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно определяются с учетом норматива финансовых затрат в месяц на одного гражданина, получающего государственную социальную помощь в виде указанных социальных услуг, который ежегодно утверждается Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации (далее — Минтруд России), и численности граждан из числа включенных в Федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи.

Территориальные органы ФСС России, в свою очередь, за счет доведенных до них лимитов на основании заключаемых государственных контрактов по результатам проведенных закупочных процедур в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» осуществляют приобретение путевок на санаторно-курортное лечение и их предоставление гражданам.

Действующий порядок расчета объема федерального бюджета, предназначенного для обеспечения граждан отдельных категорий санаторно-курортным лечением и проездом к месту лечения и обратно, не позволяет обеспечить ежегодное предоставление путевок на санаторно-курортное лечение всем подавшим заявление гражданам.

Как показывает сложившаяся с 1 января 2005 г. практика функционирования механизма государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, не все граждане, подавшие заявления о предоставлении путевки на санаторно-курортное лечение, могут быть обеспечены ею в течение календарного года (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26 мая 2020 г. № 1103-О).

Из содержания Регламента следует, что результатом предоставления государственной услуги является предоставление путевки на санаторно-курортное лечение.

Следовательно, завершение календарного года как периода предоставления социальной услуги не может служить основанием для отказа в ее предоставлении.

Если гражданин, обратившийся в установленном порядке с заявлением о предоставлении ему путевки на санаторно-курортное лечение, в течение календарного года не был обеспечен такой путевкой, данная услуга не считается предоставленной и он сохраняет за собой право на ее предоставление, в том числе и за пределами календарного года.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в пункте 2.4 определения от 11 мая 2012 г. № 817-О, установление хронологических границ периода предоставления мер социальной поддержки выступает необходимым элементом названного механизма, а положения части 2 статьи 6.3 Федерального закона № 178-ФЗ, определяющие такие границы, направлены на обеспечение его эффективного функционирования. Эти положения сами по себе не регулируют порядок предоставления путевок на санаторно-курортное лечение (как в рамках указанного периода, так и за его пределами), а потому не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан в указанном заявителем аспекте.

Изложенное указывает на то, что Федеральный закон № 178-ФЗ допускает возможность предоставления путевки на санаторно-курортное лечение за пределами предусмотренного им срока.

В пункте 2.3 определения от 3 апреля 2014 г. № 686-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что обращение гражданина, имеющего право на государственную социальную помощь в виде набора социальных услуг, с заявлением о предоставлении путевки, к которому приложены необходимые документы, подтверждающие нуждаемость в санаторно-курортном лечении по состоянию на соответствующий календарный период, является юридическим фактом, обусловливающим начало правоприменительной процедуры, в рамках которой путевки на санаторно-курортное лечение должны предоставляться таким гражданам в последовательности, определяемой датой регистрации их заявлений. Иными словами, не исключается установление очередности обеспечения граждан путевками на санаторно-курортное лечение, что — при условии соблюдения указанной последовательности — согласуется с конституционными принципами справедливости и равенства, а также с требованиями статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

При этом, если гражданин в течение календарного года не был обеспечен путевкой на санаторно-курортное лечение, данная услуга не считается предоставленной, и он сохраняет за собой право на ее предоставление.

Пунктом 10 Регламента в целях повышения качества предоставления и доступности государственной услуги, создания благоприятных условий для получателей государственной услуги установлены сроки и последовательность административных процедур (действий), осуществляемых территориальными органами ФСС России в процессе предоставления государственной услуги, порядок взаимодействия с заявителями на получение государственной услуги, а именно срок, в течение которого территориальный орган ФСС России сообщает заявителю о регистрации его заявления и уведомляет его об учете заявления в электронной очереди граждан на получение санаторно-курортной путевки в информационной системе ФСС России либо об отказе в предоставлении государственной услуги, а также определяет срок предоставления путевки на санаторно-курортное лечение до даты заезда в санаторно-курортную организацию.

Указание на срок, предусмотренный частью 2 статьи 6.3 Федерального закона № 178-ФЗ, вопреки доводам административного истца, в оспариваемой норме Регламента не требуется.

Изложенное указывает на то, что пункта 10 Регламента не содержит предписаний противоречащих нормативным правовым актам большей юридической силы.

Принимая во внимание, что оспариваемое положение Регламента не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Г. о признании частично недействующим пункта 10 Административного регламента предоставления Фондом социального страхования Российской Федерации гражданам, имеющим право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, государственной услуги по предоставлению при наличии медицинских показаний путевок на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний, и бесплатного проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно, утвержденного приказом Фонда социального страхования Российской Федерации от 21 августа 2019 г. № 428, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---