Решение Верховного Суда РФ от 23.04.2020 № АКПИ20-64

<О признании частично недействующим пункта 1 раздела X Перечня медицинских показаний для санаторно-курортного лечения детского населения, утв. приказом Минздрава России от 07.06.2018 № 321н>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре Т.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в порядке упрощенного (письменного) производства административное дело по административному исковому заявлению Г. об оспаривании пункта 1 раздела X перечня медицинских показаний для санаторно-курортного лечения детского населения, утвержденного приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 7 июня 2018 г. № 321н,

приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 7 июня 2018 г. № 321н (далее — Приказ) утвержден перечень медицинских показаний для санаторно-курортного лечения детского населения (далее — Перечень). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 2 июля 2018 г., № 51503, и 3 июля 2018 г. опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Перечень состоит из четырнадцати разделов, каждый из которых представляет собой таблицу с графами, содержащими указания на коды заболевания согласно Международной статистической классификации болезней и проблем, связанных со здоровьем, 10-го пересмотра (далее — МКБ-10), наименования заболеваний, форму, стадию, фазу, степень его тяжести и на курорты и санаторно-курортные организации.

Раздел X включает медицинские показания для санаторно-курортного лечения детского населения с болезнями кожи и подкожной клетчатки (класс XII по МКБ-10).

Согласно пункту 1 указанного раздела Перечня лицам, страдающим заболеванием — атопический дерматит, почесуха Бенье, нейродерматит атопический (локализованный) и другие атопические дерматиты в фазе ремиссии, показано санаторно-курортное лечение в санаторно-курортных организациях в климатической зоне проживания пациента, на курортах: 1) климатических; 2) бальнеологических; 3) грязевых.

Г., имеющий несовершеннолетнюю дочь, в течение 10 лет страдающую хроническим заболеванием — атопический дерматит (код L20.8 по МКБ-10), указанным в пункте 1 раздела X Перечня, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими положения приведенного пункта раздела X Перечня в той мере, в какой они не допускают санаторно-курортное лечение при наличии имеющегося у его дочери заболевания в санаторно-курортных организациях за пределами климатической зоны ее проживания, ссылаясь на то, что они противоречат требованиям Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 323-ФЗ) и ограничивают права детей, страдающих заболеваниями, указанными в оспариваемом пункте, на санаторно-курортное лечение в санаторно-курортных организациях, расположенных в климатических зонах, отличных от климатической зоны их проживания, наиболее благоприятных с учетом индивидуальных особенностей организма, в том числе в случае, если в климатической зоне их проживания отсутствуют специализированные, соответствующие профилю заболевания санаторно-курортные организации.

В обоснование своего требования административный истец указал, что с дочерью постоянно проживает в <...>. 25 октября 2019 г. врачебная комиссия ОГАУЗ «Ангарская городская детская больница № 1» выдала справку № 127, в которой в качестве предпочтительного места лечения в графе 20 указала на санаторно-курортное лечение в климатической зоне проживания пациента, сославшись на Приказ. Однако в климатической зоне проживания ребенка отсутствуют санаторно-курортные организации, где лечат атопический дерматит. Ранее в федеральном дерматологическом санатории им. Н.А. Семашко, находящемся в г. Сочи, ребенок неоднократно получал санаторно-курортное лечение по диагнозу: атопический дерматит, в результате которого значительно увеличивался период ремиссии, имеющий значение для предотвращения инвалидности.

Административный истец и его представитель К. в письменных ходатайствах просили рассмотреть дело в их отсутствие, поддержали заявленное требование в полном объеме.

Административный ответчик Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее — Минздрав России) и заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в письменных возражениях на административное исковое заявление указали, что оспариваемый нормативный правовой акт издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в пределах предоставленных законодательством Российской Федерации полномочий, оспариваемое положение Перечня не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, просили рассмотреть дело в отсутствие представителей Министерств.

Пункт 1 части 1 статьи 291 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации допускает рассмотрение административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства в случае, если всеми лицами, участвующими в деле, заявлены ходатайства о рассмотрении административного дела в их отсутствие и их участие при рассмотрении данной категории административных дел не является обязательным.

Учитывая, что всеми лицами, участвующими в деле, заявлены ходатайства о рассмотрении административного дела в их отсутствие и их участие при рассмотрении данной категории административных дел не является обязательным, Верховный Суд Российской Федерации рассмотрел данное дело в порядке упрощенного (письменного) производства.

Исследовав административное исковое заявление, возражения административного ответчика и заинтересованного лица по существу заявленных требований, представленные в письменной форме, материалы дела, а также заключение в письменной форме прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей заявленное требование необходимым удовлетворить, Верховный Суд Российской Федерации приходит к выводу о том, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, регулирует Федеральный закон № 323-ФЗ, определяющий в части 3 статьи 40, что санаторно-курортное лечение включает в себя медицинскую помощь, осуществляемую медицинскими организациями (санаторно-курортными организациями) в профилактических, лечебных и реабилитационных целях на основе использования природных лечебных ресурсов, в том числе в условиях пребывания в лечебно-оздоровительных местностях и на курортах.

Порядок организации медицинской реабилитации и санаторно-курортного лечения, перечень медицинских показаний и противопоказаний для медицинской реабилитации и санаторно-курортного лечения утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 5 статьи 40 Федерального закона № 323-ФЗ).

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, в соответствии с Положением о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 608, является Минздрав России, к полномочиям которого отнесено принятие порядка организации медицинской реабилитации и санаторно-курортного лечения, перечня медицинских показаний и противопоказаний для медицинской реабилитации и санаторно-курортного лечения (пункт 1 и подпункт 5.2.35 пункта 5.2).

Во исполнение предоставленных полномочий, а также с соблюдением правил введения в действие и опубликования нормативных правовых актов Минздрав России утвердил оспариваемый в части Перечень.

Наличие полномочий Минздрава России на принятие оспариваемого нормативного правового акта проверены Верховным Судом Российской Федерации по административному делу № АКПИ18-1005.

Из положений частей 3 и 4 статьи 40 Федерального закона № 323-ФЗ следует, что санаторно-курортное лечение осуществляется медицинскими организациями (санаторно-курортными организациями) на основе использования природных лечебных ресурсов, в том числе в условиях пребывания в лечебно-оздоровительных местностях и на курортах, и направлено на активацию защитно-приспособительных реакций организма в целях профилактики заболеваний, оздоровления и восстановления и (или) компенсацию функций организма, нарушенных вследствие травм, операций и хронических заболеваний, уменьшение количества обострений, удлинение периода ремиссии, замедление развития заболеваний и предупреждение инвалидности в качестве одного из этапов медицинской реабилитации.

В преамбуле Федерального закона от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (далее — Федеральный закон № 26-ФЗ) закреплено, что природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения.

В соответствии со статьей 1 названного закона природные лечебные ресурсы представляют собой минеральные воды, лечебные грязи, рапу лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха (абзац второй). Территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения, является лечебно-оздоровительной местностью, а курортом — освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры (абзацы третий и четвертый).

Санаторно-курортные организации, осуществляющие лечебный процесс, в силу пункта 1 статьи 15 Федерального закона № 26-ФЗ имеют статус лечебно-профилактических организаций и функционируют на основании предоставленной в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензии на осуществление медицинской деятельности.

По смыслу приведенных норм федеральных законов, санаторно-курортное лечение осуществляется санаторно-курортными организациями с применением природных лечебных ресурсов, которое также может проводиться и в условиях пребывания в лечебно-оздоровительных местностях и на курортах.

Основные принципы медицинского отбора и направления больных на санаторно-курортное лечение определены Порядком медицинского отбора и направления больных на санаторно-курортное лечение, утвержденным приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. № 256 (далее — Порядок № 256), согласно которому медицинский отбор и направление больных, нуждающихся в санаторно-курортном лечении, осуществляют лечащий врач и заведующий отделением, а там, где нет заведующего отделением, главный врач (заместитель главного врача) лечебно-профилактического учреждения (амбулаторно-поликлинического учреждения (по месту жительства) или медико-санитарной части (по месту работы, учебы) больного при направлении его на профилактическое санаторно-курортное лечение и больничного учреждения при направлении больного на долечивание). Медицинский отбор и направление на санаторно-курортное лечение граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, осуществляют лечащий врач и врачебная комиссия (далее — ВК) лечебно-профилактического учреждения по месту жительства, которые определяют медицинские показания для санаторно-курортного лечения и отсутствие противопоказаний для его осуществления, в первую очередь для применения природных климатических факторов, на основании анализа объективного состояния больного, результатов предшествующего лечения (амбулаторного, стационарного), данных лабораторных, функциональных, рентгенологических и других исследований. При решении вопроса о выборе курорта помимо заболевания, в соответствии с которым больному рекомендовано санаторно-курортное лечение, следует учитывать наличие сопутствующих заболеваний, условия поездки на курорт, контрастность климатогеографических условий, особенности природных лечебных факторов и других условий лечения на рекомендуемых курортах. Больных, которым показано санаторно-курортное лечение, но отягощенных сопутствующими заболеваниями, либо с нарушениями здоровья возрастного характера, в тех случаях, когда поездка на отдаленные курорты может вредно отразиться на общем состоянии здоровья, следует направлять в близрасположенные санаторно-курортные учреждения, организации (далее — СКО) необходимого профиля. Для санаторно-курортного лечения больному выдается на руки справка для получения путевки по форме № 070/у-04 с рекомендацией санаторно-курортного лечения, о чем лечащий врач лечебно-профилактического учреждения делает соответствующую запись в медицинской карте амбулаторного больного (пункты 1.2 - 1.5).

Из изложенного следует, что место проведения санаторно-курортного лечения определяется лечащим врачом либо ВК.

В письменных возражениях на заявленное требование Минздрав России утверждает, что пациенты с заболеваниями, указанными в оспариваемом пункте Перечня, могут пройти санаторно-курортное лечение не только в санаторно-курортных организациях климатической зоны проживания пациента, но и за пределами климатической зоны проживания пациента.

Между тем такое толкование не следует из содержания пункта 1 раздела X Перечня, что свидетельствует о его правовой неопределенности, порождающей неоднозначное его толкование и применение в нарушение требований части 3 статьи 40 Федерального закона № 323-ФЗ.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г. № 16-П и от 21 января 2010 г. № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит — к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Согласно разъяснению пункта 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215, 292, 293 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

административное исковое заявление Г. удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения в законную силу положения пункта 1 раздела X перечня медицинских показаний для санаторно-курортного лечения детского населения, утвержденного приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 7 июня 2018 г. № 321н, в той мере, в какой они в системе действующего правового регулирования не допускают санаторно-курортное лечение детского населения при наличии заболевания атопический дерматит (код L20.8 по МКБ-10) в санаторно-курортных организациях за пределами климатической зоны проживания пациента.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---