--- title: "Решение Верховного Суда РФ от 10.11.2020 N АКПИ20-632" number: "АКПИ20-632" issuer: "Верховный Суд Российской Федерации" issued_on: 2020-11-10 status: действует canonical: "https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi20-632" --- ## Решение Верховного Суда РФ от 10.11.2020 N АКПИ20-632 # Решение Верховного Суда РФ от 10.11.2020 N АКПИ20-632 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 1 Письма ФАС России от 12.09.2019 N ИА/79982/19> > [!IMPORTANT] > Данное решение оставлено без изменения (Апелляционное [определение](https://bukva.ai/docs/opredelenie-apl20-532#p100049) Верховного Суда РФ от 25.02.2021 N АПЛ20-532).
**ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ** **Именем Российской Федерации** **РЕШЕНИЕ**
**от 10 ноября 2020 г. N АКПИ20-632**
Верховный Суд Российской Федерации в составе: судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М., при секретаре С., с участием прокурора Степановой Л.Е., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Предприятие производственно-технологической комплектации" о признании недействующим [пункта 1](https://bukva.ai/docs/pismo-ia7998219#p100004) письма Федеральной антимонопольной службы от 12 сентября 2019 г. N ИА/79982/19 "О рассмотрении жалоб на действия организатора торгов, оператора электронной площадки в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции",
установил:
12 сентября 2019 г. Федеральной антимонопольной службой (далее - ФАС России) издано [письмо](https://bukva.ai/docs/pismo-ia7998219) N ИА/79982/19 "О рассмотрении жалоб на действия организатора торгов, оператора электронной площадки в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции" (далее - Письмо). [Пункт 1](https://bukva.ai/docs/pismo-ia7998219#p100004) Письма содержит разъяснения по вопросу приостановления исполнения предписаний, выдаваемых антимонопольным органом в соответствии с [пунктом 3.1 части 1 статьи 23](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-23#p724) Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). Проанализировав положения [статей 18.1](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-1#p692), [23](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-23#p100236) и [главы 9](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-38#p100431) Закона о защите конкуренции, в [абзацах девятом](https://bukva.ai/docs/pismo-ia7998219#p100012), [десятом](https://bukva.ai/docs/pismo-ia7998219#p100013) и [одиннадцатом](https://bukva.ai/docs/pismo-ia7998219#p100014) Письма ФАС России выразила мнение, что [статьей 18.1](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-1#p692) Закона о защите конкуренции установлен особый самостоятельный порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров, который не относится к процедуре рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, и, соответственно, положения [части 2 статьи 52](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-52#p957) этого закона не распространяются на случаи выдачи антимонопольным органом предписаний по итогам рассмотрения жалоб в порядке [статьи 18.1](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-1#p692) названного закона [(абзац девятый)](https://bukva.ai/docs/pismo-ia7998219#p100012). Таким образом, исполнение предписания антимонопольного органа, выданного в соответствии с [пунктом 3.1 части 1 статьи 23](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-23#p724) Закона о защите конкуренции, может быть приостановлено исключительно в случае принятия судом соответствующих обеспечительных мер в виде приостановления действия предписания в установленном порядке по аналогии с практикой рассмотрения споров в соответствии с Федеральным [законом](https://bukva.ai/docs/zakon-44-fz-2013/statya-1) от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" [(абзац десятый)](https://bukva.ai/docs/pismo-ia7998219#p100013). При этом ФАС России обращает внимание, что дело об административном правонарушении по факту невыполнения в установленный срок предписания антимонопольного органа, в том числе в случае обжалования такого предписания в судебном порядке, ответственность за которое предусмотрена [статьей 19.5](https://bukva.ai/docs/kodeks-195-fz/statya-19-5#p7998) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежит возбуждению по истечении срока исполнения такого предписания, за исключением случаев принятия судом обеспечительных мер в виде приостановления действия предписания [(абзац одиннадцатый)](https://bukva.ai/docs/pismo-ia7998219#p100014). Общество с ограниченной ответственностью "Предприятие производственно-технологической комплектации" (далее - Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просит признать не действующим со дня принятия [пункт 1](https://bukva.ai/docs/pismo-ia7998219#p100004) Письма, ссылаясь на то, что изложенные в нем разъяснения не соответствуют как положениям [статей 18.1](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-1#p692), [52](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-52#p621) Закона о защите конкуренции, так и имеющейся судебной практике. По мнению административного истца, ФАС России в оспариваемом [пункте](https://bukva.ai/docs/pismo-ia7998219#p100004) Письма фактически ввела новое нормативное правовое регулирование, установив, что исполнение предписания, принятого по результатам рассмотрения жалобы в порядке [статьи 18.1](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-1#p692) Закона о защите конкуренции, приостанавливается только в случае принятия судом обеспечительных мер в виде приостановления действия предписания, в то время как [часть 2 статьи 52](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-52#p957) указанного закона связывает приостановление предписания, выдаваемого по результатам рассмотрения жалобы в соответствии со [статьей 18.1](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-1#p692) данного закона, исключительно с принятием к производству судом заявления об обжаловании такого предписания. По мнению административного истца, [пунктом 1](https://bukva.ai/docs/pismo-ia7998219#p100004) Письма ФАС России ввела новое нормативное правовое регулирование, противоречащее [Закону](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-1) о защите конкуренции и создающее для Общества как организатора торгов, а также для неопределенного круга лиц угрозу привлечения к административной ответственности по [статье 19.5](https://bukva.ai/docs/kodeks-195-fz/statya-19-5#p7998) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в случае неисполнения предписания, выданного ФАС России или ее территориальными органами, в связи с обжалованием такого предписания в судебном порядке, поскольку его действие не подлежит приостановлению. В судебном заседании представители административного истца П.А. и Л. поддержали заявленное требование. Административный ответчик ФАС России в письменных возражениях на административный иск указала, что [Письмо](https://bukva.ai/docs/pismo-ia7998219) издано в пределах предоставленных полномочий, не является нормативным правовым актом, а содержащиеся в нем разъяснения не выходят за рамки адекватного толкования положений действующего законодательства и не влекут изменение правового регулирования соответствующих отношений. Представители административного ответчика М. и П.О. поддержали изложенную в возражениях правовую позицию и просили отказать в удовлетворении требования. Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации в письменном отзыве на административное исковое заявление не согласилось с позицией административного истца о введении обжалуемым [пунктом](https://bukva.ai/docs/pismo-ia7998219#p100004) Письма нового нормативного правового регулирования, поскольку изложенные в нем выводы ФАС России сделаны на основании буквального толкования правовых норм [Закона](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-1) о защите конкуренции, а именно ввиду отсутствия соответствующего положения в порядке, установленном [статьей 18.1](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-1#p692) названного закона, которое бы допускало возможность такого приостановления. Вместе с тем исходя из основных начал гражданского законодательства, закрепленных в [пункте 1 статьи 1](https://bukva.ai/docs/kodeks-51-fz/statya-1#p228) Гражданского кодекса Российской Федерации, полагало необходимым обратить внимание на позицию административного истца о возможности применения положений [части 2 статьи 52](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-52#p957) Закона о защите конкуренции к порядку [статьи 18.1](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-1#p692) этого закона, а также о возможных последствиях обособления соответствующих споров от положений [главы 9](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-38#p100431) указанного закона, заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие его представителя. Выслушав стороны, обсудив доводы, изложенные в письменном отзыве Министерства юстиции Российской Федерации, проверив наличие у оспариваемого [акта](https://bukva.ai/docs/pismo-ia7998219) нормативных свойств и его соответствие действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления. Согласно [пунктам 5](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-23#p100282), [9 части 2 статьи 23](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-23#p100286) Закона о защите конкуренции федеральный антимонопольный орган дает разъяснения по вопросам применения им антимонопольного законодательства, обобщает и анализирует практику применения антимонопольного законодательства, разрабатывает рекомендации по его применению. ФАС России, являясь уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим кроме прочего функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право обобщать и анализировать практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, разрабатывать рекомендации по применению антимонопольного законодательства, давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции службы ([пункт 1](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-331-2004#p100300), [подпункты 5.4](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-331-2004#p100157), [6.3](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-331-2004#p100081) Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 331). Реализуя предоставленные законом полномочия, ФАС России в форме [Письма](https://bukva.ai/docs/pismo-ia7998219) разъяснила отнесенные к ее компетенции вопросы приостановления исполнения предписаний, выдаваемых антимонопольным органом в соответствии с [пунктом 3.1 части 1 статьи 23](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-23#p724) Закона о защите конкуренции. Данные разъяснения ФАС России направлены территориальным органам, а также размещены на официальном сайте указанной службы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.fas.gov.ru). В соответствии с [пунктом 1 части 1 статьи 23](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-23#p100238) Закона о защите конкуренции антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства. Порядок возбуждения и рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, выдачи предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства, а также обжалования решений и предписаний установлен [главой 9](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-38#p100431) "Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства" названного закона. [Статьей 52](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-52#p621) Закона о защите конкуренции предусмотрено, что решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания [(часть 1)](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-52#p924). В случае принятия заявления об обжаловании предписания к производству арбитражного суда исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до дня вступления решения арбитражного суда в законную силу, за исключением предписания антимонопольного органа, выданного органу государственной власти или органу местного самоуправления, если иное не предусмотрено судебным актом [(часть 2)](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-52#p957). В свою очередь, указанный закон в [статье 18.1](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-1#p692) содержит отдельную процедуру рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров, порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства. Выдача предписания по результатам рассмотрения жалоб в порядке, установленном [статьей 18.1](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-1#p692) этого закона, регламентирована [частью 20](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-1#p720) указанной нормы, в силу которой комиссия антимонопольного органа по результатам рассмотрения жалобы на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров, порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного [пунктом 3.1 части 1 статьи 23](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-23#p724) Закона о защите конкуренции, содержащим перечень действий, которые могут быть указаны в предписании в качестве устранения последствий нарушений, выявленных по процедуре [статьи 18.1](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-1#p692) этого закона. В [части 23](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-18-1#p433) указанной нормы закреплено, что решение или предписание комиссии антимонопольного органа может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. Процедура рассмотрения жалоб по правилам [статьи 18.1](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-1#p692) Закона о защите конкуренции не предусматривает возбуждение и рассмотрение антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства. Данной [статьей](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-1#p692) установлен самостоятельный ускоренный порядок рассмотрения жалоб, который существенно отличается от процедуры рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства. Определенный в [статье 18.1](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-1#p692) Закона о защите конкуренции порядок не содержит аналогичного [части 2 статьи 52](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-52#p957) названного закона положения о приостановлении исполнения предписания антимонопольного органа в случае его обжалования в судебном порядке до дня вступления решения арбитражного суда в законную силу. Из анализа приведенных законоположений следует, что [статьи 52](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-52#p621) и [18.1](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-1#p692) Закона о защите конкуренции соотносятся как общая и специальная нормы. При этом исходя из общих принципов права при наличии нормы, специально регулирующей те или иные правоотношения (устанавливающей тот или иной порядок), общая норма не подлежит применению. Таким образом, [статьей 18.1](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-1#p692) поименованного закона установлен особый самостоятельный порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров, который не относится к процедуре рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, и, соответственно, положения [части 2 статьи 52](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-52#p957) данного закона не распространяются на случаи выдачи антимонопольным органом предписаний по итогам рассмотрения жалоб по правилам [статьи 18.1](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-1#p692) этого закона, а исполнение предписания, выданного на основании [части 20](https://bukva.ai/docs/zakon-135-fz-2006/statya-1#p720) данной нормы, может быть приостановлено лишь в случае принятия судом соответствующих обеспечительных мер. При этом дело об административном правонарушении по факту невыполнения в установленный срок предписания антимонопольного органа, в том числе в случае обжалования такого предписания в судебном порядке, ответственность за которое предусмотрена [статьей 19.5](https://bukva.ai/docs/kodeks-195-fz/statya-19-5#p7998) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежит возбуждению по истечении срока исполнения такого предписания, за исключением случаев принятия судом обеспечительных мер в виде приостановления действия предписания. Изложенные в [пункте 1](https://bukva.ai/docs/pismo-ia7998219#p100004) Письма разъяснения, вопреки доводам административного истца, не изменяют и не дополняют действующих положений законодательства, а воспроизведенные в нем конкретные нормы права и сопутствующая им интерпретация ([абзацы девятый](https://bukva.ai/docs/pismo-ia7998219#p100012), [десятый](https://bukva.ai/docs/pismo-ia7998219#p100013), [одиннадцатый](https://bukva.ai/docs/pismo-ia7998219#p100014)) не выходят за рамки адекватного истолкования, соответствуют действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений и не устанавливают не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила. В соответствии с требованиями [пункта 2 части 5 статьи 217.1](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-1#p18) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений. Руководствуясь [статьями 175](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-175#p101132) - [180](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-180#p101151), [217.1](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-217-1#p8) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Предприятие производственно-технологической комплектации" о признании недействующим [пункта 1](https://bukva.ai/docs/pismo-ia7998219#p100004) письма Федеральной антимонопольной службы от 12 сентября 2019 г. N ИА/79982/19 "О рассмотрении жалоб на действия организатора торгов, оператора электронной площадки в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции" отказать. Решение может быть [обжаловано](https://bukva.ai/docs/opredelenie-apl20-532) в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
А.М.НАЗАРОВА
---