Решение Верховного Суда РФ от 15.10.2020 № АКПИ20-603
<Об отказе в удовлетворении административного искового заявления о признании частично недействующим подпункта «в» пункта 22 Административного регламента предоставления Фондом социального страхования Российской Федерации гражданам, имеющим право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, государственной услуги по предоставлению при наличии медицинских показаний путевок на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний, и бесплатного проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно, утв. Приказом ФСС РФ от 21.08.2019 № 428>
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,
с участием прокурора Степановой Л.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С.В. о признании частично недействующим подпункта «в» пункта 22 Административного регламента предоставления Фондом социального страхования Российской Федерации гражданам, имеющим право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, государственной услуги по предоставлению при наличии медицинских показаний путевок на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний, и бесплатного проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно, утвержденного приказом Фонда социального страхования Российской Федерации от 21 августа 2019 г. № 428,
приказом Фонда социального страхования Российской Федерации от 21 августа 2019 г. № 428 (далее — Приказ) утвержден Административный регламент предоставления Фондом социального страхования Российской Федерации гражданам, имеющим право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, государственной услуги по предоставлению при наличии медицинских показаний путевок на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний, и бесплатного проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно (далее — Регламент).
Нормативный правовой акт 24 октября 2019 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), № 56309, и опубликован 25 октября 2019 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.
В пункте 22 Регламента содержится перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги.
Согласно абзацу третьему подпункта «в» указанного пункта Регламента наличие ранее зарегистрированного заявления о предоставлении государственной услуги в территориальном органе Фонда, по которому путевка на санаторно-курортное лечение не была предоставлена, является одним из оснований для отказа в предоставлении государственной услуги при предоставлении путевки на санаторно-курортное лечение.
С.В. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим приведенное положение Регламента, полагая его не соответствующим части 2 статьи 6.3 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (далее — Федеральный закон № 178-ФЗ), определяющей период предоставления гражданам социальных услуг в соответствии с главой 2 данного закона — календарный год, и нарушающим его право на получение установленной федеральным законом социальной помощи.
Свое требование административный истец мотивировал тем, что, будучи инвалидом III группы, на основании Федерального закона № 178-ФЗ имеет право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг. 18 июня 2019 г. он обратился в учреждение регионального отделения Фонда социального страхования Российской Федерации (далее — ФСС России) с заявлением о предоставлении путевки на санаторно-курортное лечение, которое было зарегистрировано под соответствующим номером и рассмотрено, и ему направлено уведомление о постановке на учет в качестве нуждающегося в предоставлении путевки на санаторно-курортное лечение под порядковым номером 14 022 по состоянию на 30 июня 2020 г. До получения путевки согласно очередности, 1 мая 2020 г. административный истец через портал государственных услуг Российской Федерации обратился в учреждение регионального отделения ФСС России с заявлением о предоставлении путевки на санаторно-курортное лечение на следующий календарный год. Заявление было зарегистрировано, но в предоставлении государственной услуги в постановке на учет в качестве нуждающегося в предоставлении путевки на санаторно-курортное лечение на следующий календарный год ему было отказано по основаниям, предусмотренным оспариваемым положением Регламента.
Административный истец С.В., принимавший участие в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи через Свердловский областной суд, заявленное требование поддержал и просил его удовлетворить.
Административный ответчик — ФСС России и заинтересованное лицо — Минюст России в письменных возражениях на административный иск указали, что оспариваемый нормативный правовой акт издан компетентным органом, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В судебном заседании представители ФСС России — К. и Минюста России — С.Н. поддержали изложенные в возражениях правовые позиции и просили отказать в удовлетворении административного искового заявления.
Выслушав стороны, заинтересованное лицо, проверив оспариваемое положение Регламента на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что требование не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Регламент издан в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Федеральный закон № 210-ФЗ) и Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 (далее — Правила), согласно которым регламентом является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, органа государственного внебюджетного фонда, государственной корпорации, наделенных в соответствии с федеральным законом полномочиями по предоставлению государственных услуг в установленной сфере деятельности (далее — органы, предоставляющие государственные услуги), устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий), осуществляемых органами, предоставляющими государственные услуги, в процессе предоставления государственной услуги в соответствии с требованиями указанного федерального закона. Разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу (пункт 4 статьи 2, часть 1 статьи 12, часть 1 статьи 13 Федерального закона № 210-ФЗ, пункты 1 и 2 Правил).
Правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан, а также порядок учета прав граждан на меры социальной защиты (поддержки), социальные услуги, предоставляемые в рамках социального обслуживания и государственной социальной помощи, иные социальные гарантии и выплаты, установленные законодательством Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, определены в Федеральном законе № 178-ФЗ.
В соответствии с пунктом 8 статьи 6.1 названного закона инвалиды имеют право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, предусмотренного статьей 6.2 этого закона, в том числе на предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний, в санаторно-курортные организации, определенные в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, и бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно (пункты 1.1 и 2 части 1 статьи 6.2).
Частью 3 статьи 6.5 Федерального закона № 178-ФЗ установление порядка финансирования расходов по оказанию гражданам государственной социальной помощи в виде социальных услуг возложено на Правительство Российской Федерации.
29 декабря 2004 г. Правительством Российской Федерации принято постановление № 864 «О порядке финансового обеспечения расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг», которым утверждены Правила финансового обеспечения расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг (далее — Правила № 864) и Методика расчета объема средств, предусмотренных на финансовое обеспечение расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг (далее — Методика).
В силу пункта 4 Правил № 864 финансовое обеспечение расходов, связанных с предоставлением социальных услуг, осуществляется за счет средств, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, Фонду социального страхования Российской Федерации — на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по предоставлению путевок на санаторно-курортное лечение (далее — предоставление гражданам путевок на санаторно-курортное лечение) и проезду на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.
Определение порядка предоставления гражданам социальных услуг частью 5 статьи 6.3 Федерального закона № 178-ФЗ возложено на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда и социальной защиты населения, и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.
Во исполнение указанной обязанности Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации приказом от 29 декабря 2004 г. № 328 утвердило Порядок предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, в силу пункта 3.3 которого организация приобретения путевок на санаторно-курортное лечение осуществляется ФСС России, а в случае передачи соответствующих полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации — уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт издан полномочным органом государственного внебюджетного фонда, наделенным в соответствии с федеральным законом полномочиями по предоставлению государственных услуг в установленной сфере деятельности с соблюдением порядка введения его в действие.
Частью 2 статьи 6.3 Федерального закона № 178-ФЗ установлено, что периодом предоставления гражданам социальных услуг является календарный год.
Из приведенного положения Правил № 864 следует, что затраты, связанные с предоставлением гражданам, имеющим право на получение набора социальных услуг, являются расходными обязательствами Российской Федерации, поскольку для предоставления путевок на санаторно-курортное лечение ФСС России ежегодно межбюджетными трансфертами из федерального бюджета выделяются средства в соответствии с федеральным законом о бюджете ФСС России на соответствующий календарный год.
Исходя из правил, предусмотренных пунктами 4 и 5 Методики, объемы финансового обеспечения расходов по предоставлению гражданам путевок на санаторно-курортное лечение и расходов по предоставлению гражданам проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно определяются с учетом норматива финансовых затрат в месяц на одного гражданина, получающего государственную социальную помощь в виде указанных социальных услуг, который ежегодно утверждается Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации (далее — Минтруд России), и численности граждан из числа включенных в Федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи.
Действующий порядок расчета объема федерального бюджета, предназначенного для обеспечения граждан отдельных категорий санаторно-курортным лечением и проездом к месту лечения и обратно, не позволяет обеспечить ежегодное предоставление путевок на санаторно-курортное лечение всем подавшим заявление гражданам.
Как показывает сложившаяся с 1 января 2005 г. практика функционирования механизма государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, не все граждане, подавшие заявления о предоставлении путевки на санаторно-курортное лечение, могут быть обеспечены ею в течение календарного года (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26 мая 2020 г. № 1103-О).
Из содержания Регламента следует, что результатом предоставления государственной услуги является предоставление путевки на санаторно-курортное лечение.
Следовательно, завершение календарного года как периода предоставления социальной услуги не может служить основанием для отказа в ее предоставлении.
Если гражданин, обратившийся в установленном порядке с заявлением о предоставлении ему путевки на санаторно-курортное лечение, в течение календарного года не был обеспечен такой путевкой, данная услуга не считается предоставленной, и он сохраняет за собой право на ее предоставление, в том числе и за пределами календарного года.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в пункте 2.4 определения от 11 мая 2012 г. № 817-О, установление хронологических границ периода предоставления мер социальной поддержки выступает необходимым элементом названного механизма, а положения части 2 статьи 6.3 Федерального закона № 178-ФЗ, определяющие такие границы, направлены на обеспечение его эффективного функционирования. Эти положения сами по себе не регулируют порядок предоставления путевок на санаторно-курортное лечение (как в рамках указанного периода, так и за его пределами), а потому не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан в указанном заявителем аспекте.
Изложенное указывает на то, что Федеральный закон № 178-ФЗ допускает возможность предоставления путевки на санаторно-курортное лечение за пределами предусмотренного им срока.
В пункте 2.3 определения от 3 апреля 2014 г. № 686-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что обращение гражданина, имеющего право на государственную социальную помощь в виде набора социальных услуг, с заявлением о предоставлении путевки, к которому приложены необходимые документы, подтверждающие нуждаемость в санаторно-курортном лечении по состоянию на соответствующий календарный период, является юридическим фактом, обусловливающим начало правоприменительной процедуры, в рамках которой путевки на санаторно-курортное лечение должны предоставляться таким гражданам в последовательности, определяемой датой регистрации их заявлений. Иными словами, не исключается установление очередности обеспечения граждан путевками на санаторно-курортное лечение, что — при условии соблюдения указанной последовательности — согласуется с конституционными принципами справедливости и равенства, а также с требованиями статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.
При этом, если гражданин в течение календарного года не был обеспечен путевкой на санаторно-курортное лечение, данная услуга не считается предоставленной, и он сохраняет за собой право на ее предоставление.
Изложенное указывает на то, что положения абзаца третьего подпункта «в» пункта 22 Регламента не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы и согласуются с конституционными принципами справедливости и равенства.
Из анализа указанных нормативных правовых актов усматривается, что путевки на санаторно-курортное лечение приобретаются территориальными органами ФСС России в пределах средств федерального бюджета, утвержденного на текущий финансовый год, и предоставляются лицам, имеющим право на получение государственной социальной помощи, в порядке очередности, которая в целях соблюдения равного обеспечения указанных лиц путевками формируется в базе регионального отделения согласно дате подачи заявления.
Повторные заявления граждан льготных категорий о предоставлении путевки на санаторно-курортное лечение приобщаются к материалам уже начатой административной процедуры, поскольку в случае, если гражданин в установленном порядке обратился в территориальное отделение ФСС России с заявлением, подтвердив свое право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, но в течение календарного года не обеспечен такой путевкой, он сохраняет за собой право на ее получение.
В ином случае складывается ситуация, в которой таких заявлений может быть несколько (если в течение года подавать неоднократно) и заявитель будет находиться в очереди на получение путевки на санаторно-курортное лечение в нескольких местах в нарушение прав иных граждан — получателей набора социальных услуг, состоящих на учете для получения путевок на санаторно-курортное лечение, которые не обращались многократно с заявлениями о предоставлении путевки на санаторно-курортное лечение.
Принимая во внимание, что оспариваемое положение Регламента не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
в удовлетворении административного искового заявления С.В. о признании частично недействующим подпункта «в» пункта 22 Административного регламента предоставления Фондом социального страхования Российской Федерации гражданам, имеющим право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, государственной услуги по предоставлению при наличии медицинских показаний путевок на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний, и бесплатного проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно, утвержденного приказом Фонда социального страхования Российской Федерации от 21 августа 2019 г. № 428, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Российской Федерации
А. М. Назарова