Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 23.06.2020 № АКПИ20-56

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими абзацев третьего — пятого пункта 13 Положения о федеральном государственном контроле за деятельностью аккредитованных лиц, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.03.2017 № 360>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Назаровой А.М.,

при секретаре Т.,

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению некоммерческого партнерства «Национальный центр экспертизы», общества с ограниченной ответственностью «КТС эксперт» о признании недействующими абзацев третьего - пятого пункта 13 Положения о федеральном государственном контроле за деятельностью аккредитованных лиц, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 марта 2017 г. № 360,

30 марта 2017 г. постановлением Правительства Российской Федерации № 360 утверждено Положение о федеральном государственном контроле за деятельностью аккредитованных лиц (далее — Положение).

Некоммерческое партнерство «Национальный центр экспертизы» (далее — НП «НАЦЭКС»), общество с ограниченной ответственностью «КТС эксперт» (далее — ООО «КТС эксперт») обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими абзацев третьего - пятого пункта 13 Положения, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат статье 27 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации», части 4 статьи 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», статьям 26, 34 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», пунктам 19, 20, 22 Порядка регистрации, приостановления, возобновления и прекращения действия деклараций о соответствии продукции требованиям технических регламентов Евразийского экономического союза, утвержденного решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 20 марта 2018 г. № 41, порождают правовую неопределенность их применения, наносят вред имущественным правам и законным интересам административных истцов вследствие привлечения их к гражданско-правовой ответственности по возмещению убытков.

Как указывают административные истцы, они являются лицами, ранее аккредитованными в качестве органов по сертификации (уникальные номера записи об аккредитации в едином реестре аккредитованных лиц POCC.RU.0001.10AH77, RA.RU.10HA21). На основании оспариваемых положений прекращено действие 1725 сертификатов соответствия, 29788 деклараций о соответствии, выданных и зарегистрированных НП «НАЦЭКС» в период с 17 июля 2018 г. по 30 мая 2019 г., а также действие сертификатов соответствия и деклараций о соответствии, выданных ООО «КТС Эксперт» в период с апреля 2018 г. по апрель 2019 г. В результате в адрес НП «НАЦЭКС» поступили претензии от ООО «Элионика», поскольку сертификаты соответствия и декларации о соответствии, выданные им как органом по сертификации не могут быть применены ООО «Элионика» в качестве документов, подтверждающих соответствие продукции требованиям технических регламентов, следовательно, ввоз такой продукции на территорию Российской Федерации невозможен. ООО «Элионика» требует возместить убытки, понесенные в качестве оплаты услуг органа по сертификации по регистрации деклараций о соответствии и сертификации той же продукции, на сумму 3154000 руб. ООО «КТС эксперт» получило претензии от заказчиков услуг по регистрации деклараций о соответствии и сертификации продукции с требованием возвратить уплаченные за оказанные услуги денежные средства в полном объеме. Свои требования клиенты ООО «КТС эксперт» обосновывают тем, что на основании служебной записки Федеральной службы по аккредитации (далее — Росаккредитация) от 15 мая 2019 г. № 3-2918 действующие сертификаты соответствия и декларации о соответствии переведены в архивную часть Единого реестра и в связи с этим таможенные органы не принимают данные разрешительные документы для целей соблюдения таможенного режима запретов и ограничений при ввозе продукции на территорию Российской Федерации.

По мнению административных истцов, отсутствуют какие-либо федеральные законы, предусматривающие проведение проверок в отношении лиц, аккредитация которых прекращена, ни один федеральный закон случаи и основания проведения таких проверок не устанавливает и не предоставляет Росаккредитации такое право. Действующее законодательство предоставляет право самостоятельно прекращать действие сертификатов соответствия исключительно органу по сертификации. Органы государственного контроля за требованием технических регламентов вправе направить информацию органу по сертификации о необходимости прекращения действия сертификата соответствия. Перечень государственных органов строго ограничен и содержится в постановлении Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. № 407 «Об уполномоченных органах Российской Федерации по обеспечению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов Таможенного союза и технических регламентов Евразийского экономического союза». Росаккредитация в указанный перечень не входит. Также правом самостоятельно прекращать действие деклараций о соответствии обладает исключительно орган по сертификации. Органы государственного контроля за требованием технических регламентов вправе направить предписание о прекращении действия декларации о соответствии лицу, принявшему декларацию. Росаккредитация является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по организации формирования и ведения единого реестра деклараций о соответствии, единого реестра сертификатов соответствия. В архивной части указанных реестров содержатся сведения о сертификатах соответствия и декларациях о соответствии, действие которых прекращено. Административные истцы полагают, что наделение Росаккредитации полномочиями по самостоятельному переводу сведений о сертификатах соответствия и декларациях о соответствии, действие которых не прекращено, в архивную часть реестра, является фактически наделением ее полномочиями по прекращению действия указанных результатов деятельности аккредитованных лиц, что противоречит действующему законодательству.

В суде представители административных истцов НП «НАЦЭКС», ООО «КТС эксперт» адвокат Воронин М.И., Калинин М.Ю. поддержали заявленные требования.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству экономического развития Российской Федерации (поручение от 10 февраля 2020 г. № ДГ-ПЗ6-774).

Представители административного ответчика Правительства Российской Федерации Г., В. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административных истцов.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административных истцов НП «НАЦЭКС», ООО «КТС эксперт» адвоката Воронина М.И., Калинина М.Ю., административного ответчика Правительства Российской Федерации Г., В., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

К полномочиям национального органа по аккредитации, наряду с осуществлением аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, подтверждением компетентности аккредитованных лиц, Федеральный закон «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» относит осуществление федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц (статья 8).

В рамках предоставленных полномочий Правительство Российской Федерации постановлением от 30 марта 2017 г. № 360 утвердило Положение (действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 21 марта 2019 г. № 300).

Оспариваемый нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 5 апреля 2017 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 10 апреля 2017 г., № 15 (Часть I).

Положение устанавливает порядок организации и осуществления федерального государственного контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, аккредитованных в национальной системе аккредитации (пункт 1 Положения).

Абзацы третий - пятый пункта 13 Положения введены постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2019 г. № 300 (размещено на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 25 марта 2019 г., опубликовано в Собрании законодательства Российской Федерации 1 апреля 2019 г., № 13).

Согласно абзацу третьему пункта 13 Положения Федеральная служба по аккредитации в случаях и по основаниям, предусмотренным федеральными законами, вправе провести проверку деятельности юридического лица (индивидуального предпринимателя), аккредитация которого на дату начала проведения проверки или до ее завершения была прекращена, если предметом проверки является соблюдение таким лицом в период действия его аккредитации в национальной системе аккредитации обязательных требований к выполнению работ по сертификации и (или) проведению исследований (испытаний) и измерений в целях обязательного подтверждения соответствия продукции, и указанным лицом не отменены результаты его деятельности в качестве аккредитованного лица, являющиеся предметом проверки, и (или) не истек срок привлечения юридического лица (индивидуального предпринимателя) к административной ответственности за нарушение требований законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц. В случае если в ходе такой проверки выявлены нарушения при выдаче документов об оценке соответствия, национальный орган по аккредитации выдает предписание об отмене соответствующих результатов деятельности аккредитованного лица.

В соответствии с абзацем четвертым пункта 13 Положения Федеральная служба по аккредитации вносит в федеральную государственную информационную систему в области аккредитации, реестры сертификатов соответствия и реестры деклараций о соответствии информацию о выданных предписаниях об отмене соответствующих результатов деятельности аккредитованного лица с переводом сведений о соответствующих результатах деятельности аккредитованного лица в архивную часть реестра в случае, если на момент принятия такого решения аккредитация юридического лица (индивидуального предпринимателя) прекращена и юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем) не было исполнено предписание об отмене результатов своей деятельности в качестве аккредитованного лица либо аккредитация юридического лица (индивидуального предпринимателя) была прекращена в соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 27 Федерального закона «Об аккредитации в национальной системе аккредитации». Ответственность за убытки, причиненные третьим лицам таким решением (также в случае, если после принятия такого решения будет установлено, что работы по оценке соответствия проводились в соответствии с предъявляемыми требованиями), возлагается на лицо, не исполнившее предписание об отмене соответствующих результатов деятельности аккредитованного лица (если такое предписание до принятия указанного решения не было признано судом незаконным или оспорено в установленном законом порядке и отменено) и совершившее действия (бездействие), повлекшие невозможность проведения проверки.

В силу абзаца пятого пункта 13 Положения при невозможности проведения Федеральной службой по аккредитации проверки в отношении лица, ранее аккредитованного в национальной системе аккредитации, и при наличии сведений о том, что информация о результатах деятельности аккредитованного лица была внесена им в федеральную государственную информационную систему в области аккредитации, реестры сертификатов соответствия и реестры деклараций о соответствии без фактического проведения всех или части работ по оценке соответствия или с нарушением правил их проведения, Служба принимает решение о переводе сведений о соответствующих результатах деятельности аккредитованного лица в архивную часть реестра. Если период, в который информация о результатах деятельности аккредитованного лица вносилась им в реестры сертификатов соответствия и реестры деклараций о соответствии без фактического проведения всех или части работ по оценке соответствия или с нарушением правил их проведения, достоверно установить невозможно, в архивную часть реестра переводятся сведения за период, равный одному году с даты принятия соответствующего решения.

Оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют законодательству Российской Федерации о национальной системе аккредитации, законодательству, регулирующему отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля и не нарушают права, свободы и законные интересы административных истцов.

Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусматривает, что особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении отдельных видов государственного контроля (надзора), включая федеральный государственный контроль за деятельностью аккредитованных лиц (пункт 29 части 4 статьи 1).

Федеральный закон «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» определяет аккредитацию как подтверждение национальным органом по аккредитации соответствия юридического лица или индивидуального предпринимателя критериям аккредитации, являющееся официальным свидетельством компетентности юридического лица или индивидуального предпринимателя осуществлять деятельность в определенной области аккредитации (пункт 1 статьи 4).

Данные требования федерального законодателя предполагают, что юридическое лицо (индивидуальный предприниматель) соблюдает обязательные требования к выполнению работ по сертификации и (или) проведению исследований (испытаний) и измерений.

В соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» аккредитация в национальной системе аккредитации осуществляется в целях обеспечения доверия к результатам оценки соответствия и создания условий для взаимного признания государствами — торговыми партнерами Российской Федерации результатов оценки соответствия.

Национальная система аккредитации включает в себя как национальный орган по аккредитации, так и аккредитованных лиц, которые осуществляют публично-правовые функции и в силу статьи 13 названного Федерального закона обязаны соблюдать критерии аккредитации при осуществлении своей деятельности.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 27 указанного Федерального закона внеплановые проверки при осуществлении федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц проводятся на основании мотивированного представления должностного лица национального органа по аккредитации по результатам рассмотрения, в том числе предварительной проверки, информации о фактах несоответствия аккредитованного лица требованиям законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц, о фактах нарушения правил выполнения работ по сертификации и (или) о фактах представления недостоверных результатов исследований (испытаний) и измерений либо о возможности таких нарушений, если указанные нарушения относятся к перечню несоответствий, влекущих за собой приостановление действия аккредитации, или аккредитованное лицо не исполняет предостережение, выданное ему в соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 8.2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Доводы административных истцов о том, что Федеральный закон «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» не предусматривает проведение национальным органом по аккредитации проверок в отношении деятельности юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), аккредитация которых на дату начала проверки или до ее завершения была прекращена, основаны на ошибочном толковании норм права.

Определяя порядок прекращения действия аккредитации, поименованный Федеральный закон в части 1 статьи 22 предусматривает в качестве основания прекращения действия аккредитации представление аккредитованным лицом в национальный орган по аккредитации заявления о прекращении деятельности в области аккредитации. При этом результаты деятельности такого лица сохраняются и имеют юридическое значение для неопределенного круга лиц.

Оспариваемые положения нормативного правового акта предоставляют полномочия Федеральной службе по аккредитации провести проверку деятельности юридического лица (индивидуального предпринимателя), аккредитация которого на дату начала проведения проверки или до ее завершения была прекращена, внести в федеральную государственную информационную систему в области аккредитации, реестры сертификатов соответствия и реестры деклараций о соответствии информацию о выданных предписаниях об отмене соответствующих результатов деятельности аккредитованного лица с переводом сведений о соответствующих результатах деятельности аккредитованного лица в архивную часть реестра в случае, если на момент принятия такого решения аккредитация юридического лица (индивидуального предпринимателя) прекращена и юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем) не было исполнено предписание об отмене результатов своей деятельности в качестве аккредитованного лица, а при невозможности проведения Федеральной службой по аккредитации проверки в отношении лица, ранее аккредитованного в национальной системе аккредитации, и при наличии сведений о том, что информация о результатах деятельности аккредитованного лица была внесена им в федеральную государственную информационную систему в области аккредитации, реестры сертификатов соответствия и реестры деклараций о соответствии без фактического проведения всех или части работ по оценке соответствия или с нарушением правил их проведения, Служба уполномочена принять решение о переводе сведений о соответствующих результатах деятельности аккредитованного лица в архивную часть реестра.

Из содержания абзацев третьего - пятого пункта 13 Положения не следует, что Федеральная служба по аккредитации принимает решение о прекращении действия сертификатов и, следовательно, оспариваемые положения нормативного правового акта не могут противоречить нормам Федерального закона «Об аккредитации в национальной системе аккредитации».

Согласно пункту 6 статьи 24 Федерального закона «О техническом регулировании» ведение единого реестра деклараций о соответствии осуществляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации. Порядок формирования и ведения единого реестра деклараций о соответствии и порядок регистрации деклараций о соответствии устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.

Регулируя вопросы организации обязательной сертификации, данный Федеральный закон в пункте 3 статьи 26 предусматривает, что порядок формирования и ведения единого реестра сертификатов соответствия, порядок предоставления содержащихся в указанном реестре сведений и оплаты за их предоставление, а также федеральный орган исполнительной власти, организующий формирование и ведение указанного реестра, определяется Правительством Российской Федерации.

Следовательно, при наличии сведений о том, что информация о результатах деятельности аккредитованного лица была внесена им в федеральную государственную информационную систему в области аккредитации, реестры сертификатов соответствия и реестры деклараций о соответствии без фактического проведения всех или части работ по оценке соответствия или с нарушением правил их проведения, Правительство Российской Федерации вправе было определить полномочия Федеральной службы по аккредитации на принятие решения о переводе сведений о соответствующих результатах деятельности аккредитованного лица в архивную часть реестра.

Что касается ссылок административных истцов на противоречие оспариваемых положений нормативного правового акта пунктам 19, 20, 22 Порядка регистрации, приостановления, возобновления и прекращения действия деклараций о соответствии продукции требованиям технических регламентов Евразийского экономического союза, то они не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований. Указанный Порядок не определяет полномочия Федеральной службы по аккредитации.

Оспариваемые положения нормативного правового акта по своему содержанию являются ясными и определенными.

Представленное НП «НАЦЭКС», ООО «КТС эксперт» правовое заключение не свидетельствует о незаконности оспариваемых положений нормативного правового акта. В случае несогласия с решениями о переводе сведений о соответствующих результатах деятельности аккредитованного лица в архивную часть реестра административные истцы вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления некоммерческого партнерства «Национальный центр экспертизы», общества с ограниченной ответственностью «КТС эксперт» о признании недействующими абзацев третьего - пятого пункта 13 Положения о федеральном государственном контроле за деятельностью аккредитованных лиц, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 марта 2017 г. № 360, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---