Решение Верховного Суда РФ от 29.09.2020 № АКПИ20-556

<Об отказе в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими Приказов Ростехрегулирования от 15.12.2009 № 772-ст «Об утверждении национального стандарта», от 08.12.2011 № 739-ст «Об утверждении национального стандарта», от 26.03.2014 № 228-ст «Об утверждении межгосударственного стандарта»>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,

при секретаре К.Ю.А.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению В. о признании недействующими приказов Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 15 декабря 2009 г. № 772-ст «Об утверждении национального стандарта» (ГОСТ Р 53522-2009), от 8 декабря 2011 г. № 739-ст «Об утверждении национального стандарта» (ГОСТ Р 54605-2011) и от 26 марта 2014 г. № 228-ст «Об утверждении межгосударственного стандарта» (ГОСТ 32611-2014),

приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (далее также — Росстандарт) от 15 декабря 2009 г. № 772-ст (далее — Приказ № 772-ст) утвержден для добровольного применения национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 53522-2009 «Туристские и экскурсионные услуги. Основные положения» (далее — ГОСТ Р 53522-2009) с датой введения в действие 1 июля 2010 г. Данный национальный стандарт введен впервые.

Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 8 декабря 2011 г. № 739-ст (далее — Приказ № 739-ст) утвержден для добровольного применения национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 54605-2011 «Туристские услуги. Услуги детского и юношеского туризма. Общие требования» (далее — ГОСТ Р 54605-2011) с датой введения в действие с 1 июля 2012 г. Национальный стандарт введен впервые.

Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 26 марта 2014 г. № 228-ст (далее — Приказ № 228-ст) введен в действие с 1 января 2016 г. для добровольного применения в Российской Федерации в качестве национального стандарта Российской Федерации ГОСТ 32611-2014 «Туристские услуги. Требования по обеспечению безопасности туристов» (далее — ГОСТ 32611-2014).

В. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими приказов № 772-ст, № 739-ст, № 228-ст и утвержденных ими ГОСТ Р 53522-2009, ГОСТ Р 54605-2011, ГОСТ 32611-2014 соответственно, ссылаясь на то, что оспариваемые акты не соответствуют Указу Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, Разъяснениям о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным приказом Министерства юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) от 4 мая 2007 г. № 88, так как они не проходили государственную регистрацию в Минюсте России и не опубликованы официально.

В обоснование своих требований В. указывает, что постановлением старшего следователя первого следственного отделения первого отдела по расследованию особо важных дел следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Нижегородской области от 30 августа 2019 г. она привлечена в качестве обвиняемой по уголовному делу и ей предъявлено обвинение в совершении преступления, предусмотренного пунктом «в» частью 2 статьи 238 Уголовного кодекса Российской Федерации. Согласно данному постановлению ей вменяется неисполнение в период ее пребывания в должности директора туристической компании общества с ограниченной ответственностью «Галерея ВИП-ТУР» нормативных предписаний приказов № 772-ст, № 739-ст, № 228-ст и утвержденных ими ГОСТ, вместе с тем возглавляемая ею туристическая компания в системе стандартизации для добровольного применения не работала, публичных заявлений о соответствии услуг компании стандартам не делала, добровольную сертификацию не проходила, обозначения стандартов в документах не применяла, в том числе не делала ссылок на них в договорах (контрактах), знаки системы стандартизации не использовала. Она считает, что применение таких актов, имеющих нормативный правовой характер, затрагивает ее права, свободы и законные интересы, поскольку на них основано решение о привлечении ее к уголовной ответственности, что может повлечь применение к ней уголовного наказания.

Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии в письменных возражениях указало, что оспариваемые приказы № 772-ст, № 739-ст, № 228-ст, включая утвержденные ими ГОСТ Р 53522-2009, ГОСТ Р 54605-2011, ГОСТ 32611-2014, приняты в пределах предоставленных полномочий, не являются нормативными правовыми актами, соответствуют законодательству Российской Федерации, административным истцом не приведены доказательства нарушения его прав, свобод и законных интересов, утвержденные оспариваемыми приказами стандарты носят исключительно добровольный характер для административного истца до принятия им соответствующего решения об их обязательности.

В письменном отзыве Минюст России указал, что приказы № 772-ст (ГОСТ Р 53522-2009), № 739-ст (ГОСТ Р 54605-2011), № 228-ст (ГОСТ 32611-2014) как акты рекомендательного характера, утвержденные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, не подлежали представлению на государственную регистрацию в качестве нормативных правовых актов.

В судебном заседании представитель административного истца Ц. поддержал заявленные требования.

Представитель Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии К.Ю.М. возражал против удовлетворения административного иска.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации в письменном отзыве заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие его представителя.

Выслушав объяснения представителя административного истца Ц., возражения представителя Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии К.Ю.М., проверив оспариваемые акты на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Правовые основы стандартизации в Российской Федерации, в том числе функционирования национальной системы стандартизации, установлены Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации», который регулирует отношения в сфере стандартизации, включая отношения, возникающие при разработке (ведении), утверждении, изменении (актуализации), отмене, опубликовании и применении документов по стандартизации, указанных в его статье 14.

Национальный стандарт Российской Федерации относится к числу документов, разрабатываемых и применяемых в национальной системе стандартизации (пункт 2 статьи 2, статья 14 Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации»).

В соответствии с пунктами 12, 13 статьи 9 приведенного закона федеральный орган исполнительной власти в сфере стандартизации утверждает, изменяет (актуализирует), отменяет документы национальной системы стандартизации, устанавливает дату введения их в действие, а также разрабатывает и регистрирует основополагающие национальные стандарты и правила стандартизации, устанавливает дату введения их в действие; вводит в действие межгосударственные стандарты, отменяет действие межгосударственных стандартов и приостанавливает действие межгосударственных стандартов.

В период принятия оспариваемых приказов и введения в действие ГОСТ Р 53522-2009, ГОСТ Р 54605-2011, ГОСТ 32611-2014 цели, принципы стандартизации, документы в области стандартизации, а также полномочия национального органа Российской Федерации по стандартизации, связанные с утверждением национальных стандартов, правила разработки и утверждения национальных стандартов были определены в статьях 11 - 14, 16 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», утративших силу 1 июля 2016 г.

Исходя из пункта 1 статьи 14 Федерального закона «О техническом регулировании», подпунктов 5.4.2, 5.4.6, 5.4.11, 9.8 Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 294, в редакции, действовавшей при принятии приказов № 772-ст, № 739-ст, № 228-ст, утверждение национальных стандартов относилось к полномочиям Росстандарта как федерального органа исполнительной власти, выполняющего функции национального органа по стандартизации.

Разработка проектов ГОСТ Р 53522-2009, ГОСТ Р 54605-2011, ГОСТ 32611-2014 проводилась при соблюдении процедур, регламентированных статьей 16 Федерального закона «О техническом регулировании», которая предусматривала, что разработчиком национального стандарта может быть любое лицо, а уведомление о разработке национального стандарта и уведомление о завершении публичного обсуждения проекта национального стандарта подлежат опубликованию в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункты 2, 3, 5, 6).

В соответствии с пунктом 5 Положения об опубликовании уведомлений о разработке проекта национального стандарта и о завершении публичного обсуждения проекта национального стандарта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. № 458, уведомления о разработке проектов ГОСТ Р «Туристские и экскурсионные услуги. Основные положения», «Туристские услуги. Услуги детского и юношеского туризма. Общие требования» и «Туристские услуги. Требования по обеспечению безопасности туристов», как следует из материалов дела, были размещены на официальном сайте Росстандарта в сети «Интернет», публичные обсуждения проектов названных стандартов проводились с учетом предложений и замечаний заинтересованных лиц, о чем также на указанном сайте размещены уведомления.

Разработчиками проекта ГОСТ Р 53522-2009 являлись открытое акционерное общество «Всероссийский научно-исследовательский институт сертификации» (далее — ОАО «ВНИИС»), Департамент туристской деятельности и международного сотрудничества Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, ГОСТ Р 54605-2011 — некоммерческое партнерство «Национальный центр независимой экспертизы» при участии ОАО «ВНИИС», ГОСТ 32611-2014 — ОАО «ВНИИС».

ГОСТ 32611-2014 принят Межгосударственным советом по стандартизации, метрологии и сертификации (протокол от 27 февраля 2014 г. № 64-П).

ГОСТ Р 53522-2009, ГОСТ Р 54605-2011, ГОСТ 32611-2014 опубликованы в печатных изданиях (М.: Стандартинформ, 2010), (М.: Стандартинформ, 2012), (М.: Стандартинформ, 2014) и размещены на официальном сайте Росстандарта в сети «Интернет», что соответствовало требованиям подпункта «а» пункта 3 Положения об опубликовании национальных стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2003 г. № 594 и действовавшего в период принятия приказов и их опубликования, согласно которому тексты национальных стандартов подлежат официальному опубликованию в печатных изданиях (книгах, брошюрах, сборниках) и информационной системе общего пользования — на официальном сайте Росстандарта.

Таким образом, ГОСТ Р 53522-2009, ГОСТ Р 54605-2011, ГОСТ 32611-2014 утверждены и введены в действие Росстандартом в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и в пределах полномочий национального органа по стандартизации.

Как документы национальной системы стандартизации, подготовка, принятие (утверждение), введение в действие и опубликование которых осуществляются в самостоятельном порядке, отличном от правил, изложенных в Указе Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 и утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, оспариваемые стандарты не являются нормативными правовыми актами, не требуют государственной регистрации в порядке, предусмотренном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Этот вывод также следует из позиции Минюста России по настоящему административному делу и утвержденных его приказом от 23 апреля 2020 г. № 105 Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, согласно которым не подлежат государственной регистрации в том числе документы по стандартизации, акты рекомендательного характера (пункт 13).

Действующие в период принятия оспариваемых приказов Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, на которые указывает В. в заявлении, относили ГОСТ к числу технических актов, не подлежащих представлению на государственную регистрацию, если они не содержат нормативных предписаний (подпункт «г» пункта 15).

В связи с этим доводы административного истца об отсутствии государственной регистрации в Минюсте России приказов № 772-ст, № 739-ст, № 228-ст и о нарушении порядка введения в действие ГОСТ, подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании норм права.

ГОСТ Р 53522-2009 распространяется на туристские и экскурсионные услуги, применяется юридическими лицами, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, и индивидуальными предпринимателями, ГОСТ Р 54605-2011 устанавливает общие требования к туристским и экскурсионным услугам, оказываемым для детей и юношества, и предназначен для применения организациями и индивидуальными предпринимателями, специализирующимися на детском и юношеском туризме.

В ГОСТ Р 32611-2014 определено, что он устанавливает требования по обеспечению безопасности жизни, здоровья, имущества туристов при совершении путешествий и распространяется на юридических лиц, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, индивидуальных предпринимателей, оказывающих туристские услуги.

ГОСТ Р 54605-2011 утратил силу с 1 января 2019 г. в связи с изданием приказа Росстандарта от 31 октября 2017 г. № 1562-ст, взамен введен в действие ГОСТ Р 54605-2017 «Туристские услуги. Услуги детского туризма. Общие требования».

В силу статьи 26 Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации» документы национальной системы стандартизации применяются на добровольной основе одинаковым образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции (товаров, работ, услуг), если иное не установлено законодательством Российской Федерации (часть 1). Условия применения международных стандартов, региональных стандартов, межгосударственных стандартов, региональных сводов правил, стандартов иностранных государств, сводов правил иностранных государств, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований утвержденного технического регламента или которые содержат правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения утвержденного технического регламента и осуществления оценки соответствия, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании» (часть 2). Применение национального стандарта является обязательным для изготовителя и (или) исполнителя в случае публичного заявления о соответствии продукции национальному стандарту, в том числе в случае применения обозначения национального стандарта в маркировке, в эксплуатационной или иной документации, и (или) маркировки продукции знаком национальной системы стандартизации (часть 3).

Согласно пункту 6 статьи 2 этого федерального закона объект стандартизации — это продукция (работы, услуги), процессы, системы менеджмента, терминология, условные обозначения, исследования (испытания) и измерения (включая отбор образцов) и методы испытаний, маркировка, процедуры оценки соответствия и иные объекты.

Стандартизация в Российской Федерации основывается в том числе на принципе добровольности применения документов по стандартизации (пункт 1 статьи 4 Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации»). До 1 июля 2016 г. данный принцип был закреплен в статье 12 и абзаце втором пункта 2 статьи 15 Федерального закона «О техническом регулировании».

Доводы В. о нарушении ее прав оспариваемыми стандартами, по существу, основаны на несогласии с постановлением следственного органа о привлечении ее в качестве обвиняемой по уголовному делу, проверка которого может быть осуществлена исключительно в порядке, предусмотренном Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации. В частности, событие преступления (время, место, способ и другие обстоятельства совершения преступления), виновность лица в совершении преступления подлежат доказыванию при производстве по уголовному делу в порядке уголовного судопроизводства, назначением которого также является защита личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод (пункт 2 части первой статьи 6, пункты 1, 2 части первой статьи 73 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации).

При этом утверждения В. о том, что возглавляемая ею туристическая компания в системе стандартизации для добровольного применения не работала, публичных заявлений о соответствии услуг компании стандартам не делала, добровольную сертификацию не проходила, обозначения стандартов в документах не применяла, в том числе не делала ссылок на них в договорах (контрактах), знаки системы стандартизации не использовала, требуют установления фактических обстоятельств и применения соответствующих средств доказывания, которые непосредственно не относятся к содержанию оспариваемых приказов Росстандарта и предмету проверки по настоящему административному делу.

По изложенным выше мотивам оснований для удовлетворения требований о признании недействующим приказов № 772-ст, № 739-ст, № 228-ст и утвержденных ими ГОСТ Р 53522-2009, ГОСТ Р 54605-2011, ГОСТ 32611-2014 соответственно не имеется.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления В. о признании недействующими приказов Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 15 декабря 2009 г. № 772-ст «Об утверждении национального стандарта» (ГОСТ Р 53522-2009), от 8 декабря 2011 г. № 739-ст «Об утверждении национального стандарта» (ГОСТ Р 54605-2011) и от 26 марта 2014 г. № 228-ст «Об утверждении межгосударственного стандарта» (ГОСТ 32611-2014) отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---