Решение Верховного Суда РФ от 20.10.2020 № АКПИ20-522

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пунктов 18, 69 Порядка обеспечения денежным довольствием сотрудников уголовно-исполнительной системы, утв. приказом ФСИН России от 27.05.2013 № 269>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Г. о признании частично недействующими пунктов 18, 69 Порядка обеспечения денежным довольствием сотрудников уголовно-исполнительной системы, утвержденного приказом Федеральной службы исполнения наказаний от 27 мая 2013 г. № 269,

приказом Федеральной службы исполнения наказаний (далее также — ФСИН России) утвержден Порядок обеспечения денежным довольствием сотрудников уголовно-исполнительной системы (далее — Порядок). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 21 июня 2013 г., регистрационный номер 28865, и опубликован в «Российской газете» 26 июня 2013 г., № 136.

Согласно пункту 18 Порядка сотрудникам, выполняющим служебные обязанности на основании графика сменности, устанавливается суммированный учет рабочего времени (год, полугодие, квартал). Продолжительность рабочего времени за учетный период не должна превышать нормального числа рабочих часов.

Порядок введения суммированного учета рабочего времени устанавливается правилами внутреннего распорядка.

При суммированном учете рабочего времени денежная компенсация за работу сверх нормального количества рабочих часов за учетный период выплачивается в следующем порядке: в полуторном размере оплачиваются сверхурочные часы, не превышающие в среднем двух часов за каждый рабочий день в учетном периоде по календарю рабочей недели, установленному в подразделении, а остальные часы оплачиваются в двойном размере часовой ставки. Исчисление часовой ставки осуществляется в соответствии с пунктом 16 этого порядка.

Пунктом 69 Порядка установлено, что сотрудникам, которые в период увольнения и до восстановления на службе работали на предприятиях, в учреждениях и организациях, занимались предпринимательской деятельностью, компенсируется разница между денежным довольствием, получаемым по последней должности сотрудника, и фактическим заработком (в том числе получаемой в этот период пенсией) за период вынужденного перерыва в службе.

Г. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими:

• пункта 18 Порядка в части определения расчета, какое количество часов и в каком порядке подлежит оплате в полуторном размере, а какое количество часов оплачивается в двойном размере, ссылаясь на его противоречие статьям 152 Трудового кодекса Российской Федерации, статье 68 Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации „Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы“ (далее — Федеральный закон от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ);»
• пункта 69 Порядка в части компенсации сотрудникам, которые в период увольнения и до восстановления на службе работали на предприятиях, в учреждениях и организациях, занимались предпринимательской деятельностью, разницы между денежным довольствием, получаемым по последней должности сотрудника, и фактическим заработком за период вынужденного перерыва в службе, ссылаясь на его противоречие статье 139 Трудового кодекса Российской Федерации, статье 68 Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ.

По мнению административного истца, действующим законодательством не предусмотрена компенсация за работу сверх нормального количества рабочих часов за учетный период так, как она изложена в пункте 18 Порядка, а именно при суммированном учете рабочего времени, исходя из определения сверхурочной работы, подсчет часов переработки ведется после окончания учетного периода, в этом случае работа сверх нормального числа рабочих часов за учетный период оплачивается за первые два часа работы не менее чем в полуторном размере, а за все остальные часы — не менее чем в двойном размере. Федеральным законодателем установлен единый порядок определения среднего заработка, в том числе и для вынужденного прогула, который не подлежит уменьшению на суммы заработной платы, полученной работником у другого работодателя, независимо от того, работал у него работник на день увольнения или нет. При этом он считает необоснованной ссылку в пункте 69 Порядка на статью 68 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» (далее — Положение о службе), применяемого согласно приказу Минюста России от 6 июня 2005 г. № 76, которым утверждена Инструкция о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы. Поскольку в названном приказе отсутствует упоминание о данном правовом регулировании, административный истец делает вывод, что пункт 69 Порядка не подлежит применению во ФСИН России. Кроме того, Положение о службе для сотрудников органов внутренних дел не применяется в связи с принятием Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ), что, по его мнению, дополнительно указывает на противоречие пункта 69 Порядка действующему законодательству.

Свои требования Г. мотивирует тем, что при увольнении со службы, которую он проходил в ФКУ СИЗО-3 ГУФСИН России по Приморскому краю, ему произведен расчет денежного довольствия по правилам, предусмотренным Порядком. Административный истец также считает, что законодатель ограничил правотворческую инициативу ФСИН России, которая не имеет права самостоятельно осуществлять нормативное правовое регулирование, порядок обеспечения денежным довольствием сотрудников уголовно-исполнительной системы должен определяться в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральная служба исполнения наказаний и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указали, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Административный истец Г. в судебное заседание, о дате, времени и месте которого извещен надлежащим образом, не явился, заявил о проведении судебного разбирательства без его участия.

В судебном заседании представитель Федеральной службы исполнения наказаний Я., представитель Министерства юстиции Российской Федерации С. возражали против административного иска.

Обсудив доводы административного истца Г., выслушав возражения представителя Федеральной службы исполнения наказаний Я., представителя Министерства юстиции Российской Федерации С., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Отношения, связанные с денежным довольствием сотрудников, имеющих специальные звания и проходящих службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и таможенных органах Российской Федерации (далее — сотрудники), обеспечением жилыми помещениями, медицинским обеспечением сотрудников, граждан Российской Федерации, уволенных со службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, таможенных органах Российской Федерации (далее — учреждения и органы), членов их семей и лиц, находящихся (находившихся) на их иждивении, а также с предоставлением им иных социальных гарантий, регулируются Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. № 283-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 283-ФЗ).

Частями 2, 18 статьи 2 Федерального закона от 30 декабря 2012 г. № 283-ФЗ предусмотрено, что обеспечение денежным довольствием сотрудников осуществляется в соответствии с данным федеральным законом, законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а его порядок определяется руководителем федерального органа исполнительной власти, в котором проходят службу сотрудники.

Согласно Положению о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314, ФСИН России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания, и по контролю за нахождением лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, в местах исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста и за соблюдением ими наложенных судом запретов и (или) ограничений (пункт 1); в случаях, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации, ФСИН России вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование (пункт 8).

Оспариваемый нормативный правовой акт утвержден федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и с соблюдением порядка издания нормативного правового акта, его государственной регистрации и опубликования. Данные обстоятельства ранее установлены вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 11 июля 2019 г. № АКПИ19-374.

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ) установлено, что система государственной службы включает в себя: государственную гражданскую службу, военную службу, государственную службу иных видов. Военная служба и государственная служба иных видов, которые устанавливаются федеральными законами, являются видами федеральной государственной службы (пункты 1 и 3 статьи 2).

Статьей 4 поименованного закона предусмотрено, что федеральная государственная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Федеральным государственным служащим является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета (пункт 1 статьи 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ служба в уголовно-исполнительной системе — это вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее — граждане) на должностях в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации (далее — уголовно-исполнительная система), а также на должностях, не являющихся должностями в уголовно-исполнительной системе, в случаях и на условиях, которые предусмотрены названным федеральным законом, другими федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации (пункт 1). Сотрудником является гражданин, проходящий в соответствии с этим федеральным законом службу в уголовно-исполнительной системе в должности, по которой предусмотрено присвоение специального звания (пункт 6).

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений Порядка статьям 139, 152 Трудового кодекса Российской Федерации, статье 68 Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ основаны на ошибочном толковании норм права.

В силу части 1 статьи 3 Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ регулирование правоотношений, связанных со службой в уголовно-исполнительной системе, осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, данным федеральным законом, Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. № 283-ФЗ и другими федеральными законами, регламентирующими правоотношения, связанные со службой в уголовно-исполнительной системе, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний, нормативными правовыми актами федерального органа уголовно-исполнительной системы в случаях, установленных федеральными конституционными законами, данным федеральным законом, иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации.

К правоотношениям, связанным со службой в уголовно-исполнительной системе, нормы трудового законодательства Российской Федерации применяются только в случаях, не урегулированных названными выше нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 2 статьи 3 Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ).

В свою очередь, в соответствии с частью седьмой статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации на государственных служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе и муниципальной службе.

Статьей 68 Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ предусмотрено, что обеспечение сотрудника денежным довольствием осуществляется на условиях и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации.

Из анализа приведенных норм федеральных законов следует, что Порядок, принятый в целях реализации требований Федерального закона от 30 декабря 2012 г. № 283-ФЗ, включая части 2 и 18 статьи 2, относится к числу нормативных правовых актов, которые непосредственно регулируют отношения, связанные со службой в уголовно-исполнительной системе, в том числе обеспечением денежным довольствием сотрудников уголовно-исполнительной системы. В связи с этим оспариваемые в части нормативные положения не могут рассматриваться как противоречащие требованиям Трудового кодекса Российской Федерации, на которые указывает административный истец.

Предусмотренное пунктом 18 Порядка регулирование, согласно которому при суммированном учете рабочего времени денежная компенсация за работу сверх нормального количества рабочих часов за учетный период выплачивается в следующем порядке: в полуторном размере оплачиваются сверхурочные часы, не превышающие в среднем двух часов за каждый рабочий день в учетном периоде по календарю рабочей недели, установленному в подразделении, а остальные часы оплачиваются в двойном размере часовой ставки, не противоречит Федеральному закону от 30 декабря 2012 г. № 283-ФЗ, статье 68 Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ.

Согласно части 6 статьи 76 Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ сотруднику, восстановленному на службе в уголовно-исполнительной системе, выплачивается не полученное (недополученное) им за время вынужденного прогула денежное довольствие, установленное по замещаемой им ранее должности в уголовно-исполнительной системе, и (или) компенсируется разница между денежным довольствием, получаемым им по последней должности в уголовно-исполнительной системе, и фактическим заработком, полученным в период вынужденного перерыва в службе.

Применительно к сотруднику, который в период увольнения и до восстановления на службе работал на предприятиях, в учреждениях и организациях, занимался предпринимательской деятельностью, предусмотренная пунктом 69 Порядка выплата не полученного им за время вынужденного прогула денежного довольствия в виде компенсации разницы между денежным довольствием, получаемым по последней должности сотрудника, и фактическим заработком за период вынужденного перерыва в службе соответствует приведенному законоположению.

Аналогичное правовое регулирование на день издания Порядка было предусмотрено статьей 68 Положения о службе, действие которого распространено на сотрудников органов внутренних дел, переходящих на службу в учреждения и органы уголовно-исполнительной системы, а также на лиц, вновь поступающих на службу в указанные учреждения и органы, впредь до принятия федерального закона о службе в уголовно-исполнительной системе (статья 21 Федерального закона от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы»).

Наличие в пункте 69 Порядка информационной сноски о постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1, утвердившем Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, которое на основании Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ не применяется в отношении сотрудников органов внутренних дел, вопреки доводам административного истца, не является основанием для признания изложенного в оспариваемом пункте нормативного положения недействующим, учитывая выводы суда о его соответствии требованиям законодательства Российской Федерации о службе в уголовно-исполнительной системе.

Как следует из содержания административного искового заявления, требование административного истца о признании оспариваемых пунктов Порядка недействующими фактически основано на его несогласии с действиями и решениями конкретного учреждения уголовно-исполнительной системы, в котором он ранее проходил службу, однако проверка законности и обоснованности таких действий и решений не входит в предмет настоящего административного дела.

Поскольку положения Порядка в оспариваемой части не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав административного истца в упоминаемых им аспектах, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Г. о признании частично недействующими пунктов 18, 69 Порядка обеспечения денежным довольствием сотрудников уголовно-исполнительной системы, утвержденного приказом Федеральной службы исполнения наказаний от 27 мая 2013 г. № 269, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---