Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 13.11.2020 № АКПИ20-490

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим приложения к Положению о лицензировании медицинской деятельности, утв. Постановлением Правительства РФ от 16.04.2012 № 291>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., Назаровой А.М.,

при секретаре К.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению автономной некоммерческой организации «Центр производства судебных экспертиз» о признании частично недействующим приложения к Положению о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»), утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 г. № 291,

Правительство Российской Федерации 16 апреля 2012 г. постановлением № 291 утвердило Положение о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково») (далее — Положение).

В приложении к Положению приведен перечень работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, в который включены, в том числе: работы (услуги) по судебно-медицинской экспертизе вещественных доказательств и исследованию биологических объектов (биохимической, генетической, медико-криминалистической, спектрографической, судебно-биологической, судебно-гистологической, судебно-химической, судебно-цитологической, химико-токсикологической); судебно-медицинской экспертизе и исследованию трупа; судебно-медицинской экспертизе и обследованию потерпевших, обвиняемых и других лиц.

Нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 23 апреля 2012 г., № 17, действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 1 августа 2020 г. № 1154.

Автономная некоммерческая организация «Центр производства судебных экспертиз» (далее — АНО «Центр производства судебных экспертиз») обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим приложения к Положению в части включения в перечень работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, работ (услуг) по судебно-медицинской экспертизе вещественных доказательств и исследованию биологических объектов (биохимической, генетической, медико-криминалистической, спектрографической, судебно-биологической, судебно-гистологической, судебно-химической, судебно-цитологической, химико-токсикологической), судебно-медицинской экспертизе и исследованию трупа, судебно-медицинской экспертизе и обследованию потерпевших, обвиняемых и других лиц, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют статье 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», статьям 1, 9 Федерального закона от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» и нарушают ее право на участие в судопроизводстве в качестве судебно-экспертного учреждения.

Как указывает административный истец, им проведена судебная медицинская экспертиза в соответствии с определением Ногинского городского суда Московской области от 29 ноября 2018 г. по гражданскому делу. АНО «Центр производства судебных экспертиз» 10 апреля 2020 г. получено заявление о досудебном урегулировании спора, содержащее указание на разъяснение Министерства здравоохранения Российской Федерации от 3 февраля 2020 г. № 14-0/3148848-461 о том, что в соответствии с действующим законодательством медицинская деятельность, связанная с проведением судебно-медицинской экспертизы и обследованием потерпевших, обвиняемых и других лиц, подлежит лицензированию. В результате АНО «Центр производства судебных экспертиз» подлежит привлечению к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

По мнению административного истца, поскольку в перечне видов деятельности, на которые требуются лицензии, приведенном в статье 12 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», названные виды деятельности отсутствуют, то проведение этих экспертиз как составной части судебно-экспертной деятельности также не подлежит лицензированию. Названные экспертизы организуются и проводятся в порядке, предусмотренном соответствующим процессуальным законодательством, имеют своей задачей оказание содействия судам, судьям, органам дознания, лицам, производящим дознание, следователям и прокурорам в установлении обстоятельств, подлежащих доказыванию по конкретному делу. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (статья 79), Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (статья 195), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 25.9) связывают возможность привлечения лица в качестве эксперта для проведения экспертизы и дачи заключения с наличием у него специальных познаний в науке, технике, искусстве или ремесле, а не с наличием лицензии.

Административный истец АНО «Центр производства судебных экспертиз» и его представитель по доверенности адвокат Воронин С.А. извещены о времени и месте судебного заседания, представитель в судебное заседание не явился.

Правительство Российской Федерации, привлеченное к участию в деле в качестве административного ответчика, поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству здравоохранения Российской Федерации, Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения, Министерству юстиции Российской Федерации (поручение от 13 октября 2020 г. № ТГ-П12-13063).

Представитель административного ответчика Правительства Российской Федерации Ш. возражал против удовлетворения заявленных требований и пояснил суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителя административного ответчика Правительства Российской Федерации Ш., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» к полномочиям Правительства Российской Федерации в области лицензирования относит утверждение положений о лицензировании конкретных видов деятельности и принятие нормативных правовых актов по вопросам лицензирования (пункт 2 части 1 статьи 5). В соответствии с пунктом 46 части 1 статьи 12 данного Федерального закона медицинская деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково») подлежит лицензированию.

Во исполнение предоставленных федеральным законодателем полномочий Правительство Российской Федерации постановлением от 16 апреля 2012 г. № 291 утвердило Положение, которое определяет порядок лицензирования медицинской деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации медицинскими и иными организациями, а также индивидуальными предпринимателями, и приложение к нему, содержащее перечень работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность (далее — Перечень).

Оспариваемые положения Перечня соответствуют законодательству в сфере охраны здоровья, законодательству в области лицензирования.

Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» определяет медицинскую деятельность как профессиональную деятельность по оказанию медицинской помощи, проведению медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и профессиональную деятельность, связанную с трансплантацией (пересадкой) органов и (или) тканей, обращением донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях (пункт 10 статьи 2). Согласно статье 58 названного Федерального закона медицинской экспертизой является проводимое в установленном порядке исследование, направленное на установление состояния здоровья гражданина, в целях определения его способности осуществлять трудовую или иную деятельность, а также установления причинно-следственной связи между воздействием каких-либо событий, факторов и состоянием здоровья гражданина; ее виды: экспертиза временной нетрудоспособности; медико-социальная экспертиза; военно-врачебная экспертиза; судебно-медицинская и судебно-психиатрическая экспертизы; экспертиза профессиональной пригодности и экспертиза связи заболевания с профессией; экспертиза качества медицинской помощи.

В силу части 1 статьи 62 указанного Федерального закона судебно-медицинская и судебно-психиатрическая экспертизы проводятся в целях установления обстоятельств, подлежащих доказыванию по конкретному делу, в медицинских организациях экспертами в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной судебно-экспертной деятельности.

Объектами исследований в соответствии с Федеральным законом «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» являются вещественные доказательства, документы, предметы, животные, трупы и их части, образцы для сравнительного исследования, а также материалы дела, по которому производится судебная экспертиза (часть 1 статьи 10).

Регулируя вопросы организации и осуществления лицензирования, Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» в части 2 статьи 12 предусматривает, что положениями о лицензировании конкретных видов деятельности устанавливаются исчерпывающие перечни выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, в случае, если указанные перечни не установлены федеральными законами.

Применительно к включенным в Перечень работам по судебно-медицинской экспертизе вещественных доказательств и исследованию биологических объектов, судебно-медицинской экспертизе и исследованию трупа, судебно-медицинской экспертизе и обследованию потерпевших, обвиняемых и других лиц имеет место деятельность по разрешению вопросов, требующих специальных знаний в области медицины, которая, в свою очередь, подлежит лицензированию.

Согласно Федеральному закону «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» судебная экспертиза — это предусмотренное законодательством Российской Федерации о судопроизводстве процессуальное действие, включающее в себя проведение исследований и дачу заключения экспертом по вопросам, требующим специальных знаний в области науки, техники, искусства или ремесла (абзац седьмой статьи 9).

Из содержания данной нормы следует, что судебная экспертиза предполагает проведение исследований и дачу заключения экспертом по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний в области науки, техники, искусства или ремесла. Аналогичные положения содержатся в процессуальном законодательстве. Так, в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации при возникновении в процессе рассмотрения дела вопросов, требующих специальных знаний в различных областях науки, техники, искусства, ремесла, суд назначает экспертизу (статья 79). Уголовно-процессуальное законодательство предусматривает проведение судебных экспертиз лицом, обладающим специальными знаниями и назначенным в порядке, установленном Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (статья 57), что не исключает осуществление судебно-экспертной деятельности в области медицины на основании специального разрешения (лицензии).

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления автономной некоммерческой организации «Центр производства судебных экспертиз» о признании частично недействующим приложения к Положению о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»), утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 г. № 291, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---