Решение Верховного Суда РФ от 29.09.2020 № АКПИ20-478

<Об отказе в удовлетворении административных исковых заявлений об оспаривании распоряжения Правительства РФ от 26.04.2020 № 1143-р>

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назарова А.М.

при секретаре Глазковой А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Елькина Андрея Викторовича, Борисова Эдуарда Валентиновича, Кузьминой Вероники Сергеевны, Берсенева Анатолия Яковлевича, Хвостова Николая Петровича, Соломевича Дмитрия Станиславовича, Дмитриевой Анны Анатольевны, Юрьевой Татьяны Юрьевны об оспаривании распоряжения Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2020 г. № 1143-р,

распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 августа 2016 г. № 1646-р утверждено Соглашение между Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и Правительством Московской области о передаче Правительству Московской области осуществления части полномочий Российской Федерации в области охраны окружающей среды и обращения с отходами производства и потребления (далее — Соглашение), по которому Федеральная служба по надзору в сфере природопользования передает Правительству Московской области осуществление части своих полномочий в области охраны окружающей среды и в области обращения с отходами производства и потребления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, намеренных осуществлять или осуществляющих деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов производства и потребления I — V классов опасности в границах территории Московской области (статья 1).

Указанное распоряжение с Соглашением опубликованы 5 августа 2016 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и 8 августа 2016 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, № 32.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2020 г. № 1143-р (далее — Распоряжение), опубликованным 28 апреля 2020 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и 4 мая 2020 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, № 18, утверждено Дополнительное соглашение № 1 к Соглашению, которым пункт 2.3.5 Соглашения изложен в новой редакции, а также оно дополнено приложением, содержащим перечень объектов, в отношении которых передается полномочие по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня проектов технической документации на новые технику, технологию, применяемых для дегазации и очистки фильтрата, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду (далее — Перечень).

Елькин А.В., Борисов Э.В., Кузьмина В.С., Берсенев А.Я., Хвостов Н.П., Соломевич Д.С., Дмитриева А.А., Юрьева Т.Ю. (далее — административные истцы) оспорили в Верховном Суде Российской Федерации Распоряжение, мотивируя свои требования тем, что предусмотренная статьей 2 Соглашения передача Правительству Московской области полномочий, осуществляемых Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, по организации и проведению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, государственной экологической экспертизы федерального уровня в отношении проектной документации объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I — V классов опасности, противоречит статьям 6, 11, 18 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее — Федеральный закон № 174-ФЗ) и нарушает права административных истцов как жителей Московской области на благоприятную окружающую среду и охрану здоровья, закрепленные Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон № 7-ФЗ), Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, поскольку проведение экспертизы на ненадлежащем уровне создает риск причинения вреда окружающей среде и, как следствие, жизни и здоровью граждан.

Административный истец Елькин А.В. и представитель всех административных истцов Кирьяк С.П. в судебном заседании поддержали заявленное требование и просили его удовлетворить.

Административные истцы Борисов Э.В., Кузьмина В.С., Берсенев А.Я., Хвостов Н.П., Соломевич Д.С., Дмитриева А.А., Юрьева Т.Ю., надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в суде Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее — Минприроды России) (поручение от 20 августа 2020 г. № ДГ-П11-9613), которое в письменных возражениях на административный иск указало, что Дополнительное соглашение № 1 заключено в соответствии с действующим законодательством и в установленном порядке утверждено Распоряжением, изданным в рамках полномочий Правительства Российской Федерации. Передача Правительству Московской области части полномочий Федеральной службы по надзору в сфере природопользования осуществлена в соответствии с нормами действующего законодательства, не противоречит Конституции Российской Федерации, а также положениям Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ) и Федерального закона № 7-ФЗ и не нарушает прав и законных интересов административных истцов.

В судебном заседании его представитель Сорокин И.А. поддержал изложенную в возражениях правовую позицию и просил в удовлетворении административных исковых заявлений отказать.

Правительство Московской области — заинтересованное лицо по делу — в письменных возражениях на административные иски указало, что оспариваемый акт не противоречит нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу, не нарушает права и законные интересы административных истцов, основания для признания его незаконным отсутствуют.

В судебном заседании представитель Правительства Московской области Белов А.В. просил отказать в удовлетворении заявленных требований.

Выслушав стороны, проверив материалы дела, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

В силу статьи 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации. Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации. Распоряжения Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания.

Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации установлены в главе IV.1 Федерального закона 184-ФЗ, согласно которой федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, данному федеральному закону и иным федеральным законам (пункт 1 статьи 26.8). Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации или руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 3 статьи 26.8). Соглашения заключаются и вступают в силу в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Если иное не установлено указанным порядком, соглашение вступает в силу после его утверждения Правительством Российской Федерации (пункт 5 статьи 26.8).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 г. № 924 утверждены Правила заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий (далее — Правила).

Согласно пункту 5 Правил соглашение в 7-дневный срок со дня его заключения (подписания) сторонами с проектом распоряжения Правительства Российской Федерации о его утверждении направляются федеральным органом исполнительной власти, являющимся стороной соглашения, в Министерство юстиции Российской Федерации на правовую экспертизу. По результатам рассмотрения соглашения и проекта распоряжения Правительства Российской Федерации Министерство юстиции Российской Федерации дает соответствующее заключение. Федеральный орган исполнительной власти, являющийся стороной соглашения, в 7-дневный срок со дня получения заключения Министерства юстиции Российской Федерации вносит в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проект распоряжения Правительства Российской Федерации об утверждении соглашения. Соглашение утверждается распоряжением Правительства Российской Федерации и в установленном порядке подлежит опубликованию на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Дополнительное соглашение № 1 подписано руководителем Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и Губернатором Московской области. Проекты Распоряжения и Дополнительного соглашения № 1 получили положительное заключение правовой экспертизы Министерства юстиции Российской Федерации.

Распоряжение официально опубликовано в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Таким образом, Распоряжение принято компетентным органом с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Доводы административных истцов о том, что Федеральной службой по надзору в сфере природопользования полномочия по проведению экологической экспертизы переданы Правительству Московской области в нарушение статей 6, 11 и 18 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», основаны на неправильном толковании норм материального права.

Принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплены в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе № 184-ФЗ.

Пунктом «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации закреплено, что вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам (часть 2 статьи 78 Конституции Российской Федерации).

Пунктом 6 статьи 1 Федерального закона № 184-ФЗ предусмотрено, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, данному федеральному закону и другим федеральным законам.

Статья 5 Федерального закона № 7-ФЗ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относит в том числе организацию и проведение государственной экологической экспертизы.

В соответствии со статьей 5.1 данного федерального закона полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, предусмотренные Федеральным законом № 7-ФЗ, могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ.

По смыслу пункта 2 статьи 26.1 Федерального закона № 184-ФЗ, полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

Круг полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, определен пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ.

В силу пункта 7 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 указанной статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.

Полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не переданные в соответствии с пунктом 7 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ и отнесенные к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, могут также передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации в установленном Федеральным законом № 184-ФЗ порядке в случае, если возможность передачи осуществления таких полномочий предусмотрена федеральными законами, регулирующими правоотношения в соответствующей сфере деятельности (пункт 7.1 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ).

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, Федеральному закону № 184-ФЗ и иным федеральным законам. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации (статья 26.8 Федерального закона № 184-ФЗ).

Из изложенного следует, что законодатель установил несколько самостоятельных механизмов передачи полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в которых определил, что передача полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также путем заключения соглашений.

Полномочия по организации и проведению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, государственной экологической экспертизы федерального уровня предоставлены Федеральной службе по надзору в сфере природопользования подпунктом 5.5(12) Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400. Передача этих полномочий Дополнительным соглашением № 1 Правительству Московской области не противоречит Конституции Российской Федерации, Федеральному закону № 184-ФЗ и Федеральному закону № 7-ФЗ.

Также не могут быть признанными обоснованными и доводы административных истцов о ненадлежащем исполнении Правительством Московской области переданных по Дополнительному соглашению № 1 полномочий.

Федеральный закон № 184-ФЗ в статье 26.8 установил, что федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.

В пункте 3.1.4 статьи 3 Соглашения закреплены полномочия Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, согласно которым данная служба осуществляет контроль за реализацией Правительством Московской области переданных полномочий, в том числе путем проведения проверок, в пределах Соглашения.

Проведение плановых проверок в отношении Правительства Московской области в части реализации Правительством Московской области переданных полномочий осуществляется ежегодно (пункт 4.3 статьи 4 Соглашения).

В случае выявления фактов ненадлежащего исполнения Правительством Московской области переданных полномочий Федеральная служба по надзору в сфере природопользования вправе расторгнуть Соглашение и применить меры дисциплинарной, финансовой ответственности в отношении виновных лиц и приостановить осуществление переданных полномочий (статья 5 Соглашения).

В случае неоднократных нарушений Правительством Московской области при осуществлении переданных полномочий законодательства Российской Федерации, повлекших нарушения прав и свобод человека и гражданина, а также причинение ущерба охраняемым законом интересам общества или государства, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования имеет право расторгнуть Соглашение в одностороннем порядке (пункт 5.3 статьи 5 Соглашения).

Таким образом, контроль за исполнением Правительством Московской области переданных по Дополнительному соглашению № 1 полномочий относится к компетенции Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и осуществляется ею в установленном порядке.

Поскольку Распоряжение издано полномочным органом с соблюдением установленного порядка, прав и законных интересов административных истцов не нарушает, оснований для удовлетворения их требования не имеется.

Руководствуясь статьями 175 — 180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административных исковых заявлений Елькина Андрея Викторовича, Борисова Эдуарда Валентиновича, Кузьминой Вероники Сергеевны, Берсенева Анатолия Яковлевича, Хвостова Николая Петровича, Соломевича Дмитрия Станиславовича, Дмитриевой Анны Анатольевны, Юрьевой Татьяны Юрьевны об оспаривании распоряжения Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2020 г. № 1143-р отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---