Решение Верховного Суда РФ от 18.06.2020 № АКПИ20-41

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими абзаца третьего пункта 79.7 и абзаца четвертого пункта 79.8 Административного регламента исполнения Росприроднадзором государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора, утв. приказом Минприроды России от 29.06.2012 № 191>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «ГрандНэкст» о признании недействующими абзаца третьего пункта 79.7 и абзаца четвертого пункта 79.8 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 июня 2012 г. № 191,

приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее — Минприроды России) от 29 июня 2012 г. № 191 (далее — Приказ) утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора (далее — Регламент).

Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 16 ноября 2012 г., № 25824, и опубликован 23 января 2013 г. в издании «Российская газета», № 12.

В соответствии с абзацем третьим во взаимосвязи с абзацем первым пункта 79.7 Регламента в случае выявления при проведении плановых (рейдовых) осмотров, обследований нарушений обязательных требований должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов (далее — Росприроднадзор) при выявлении признаков административного правонарушения, предусмотренного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), возбуждают дела об административных правонарушениях.

Абзацем четвертым во взаимосвязи с абзацем первым пункта 79.8 Регламента предусмотрено, что результатом административной процедуры являются протокол об административном правонарушении и постановление о назначении административного наказания.

Общество с ограниченной ответственностью «ГрандНэкст» (далее — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими приведенных положений Регламента, ссылаясь на то, что они противоречат части 5 статьи 8.3, части 2 статьи 13.2, части 1 статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон № 294-ФЗ), статье 28.1 КоАП РФ и примечанию к ней, нарушают права юридического лица при осуществлении государственного контроля (надзора).

В обоснование требования административный истец указал, что на основании оспариваемых положений Регламента Общество привлечено к административной ответственности за совершение административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена статьей 8.39 КоАП РФ, а именно за нарушение режима охранной зоны национального парка «Лосиный остров».

Представители административного истца З., Е., принимавшие участие в судебном заседании с использованием веб-конференции, просили удовлетворить административное исковое заявление.

Административный ответчик Минприроды России и заинтересованное лицо Минюст России в письменных возражениях на административный иск указали, что Приказ издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, оспариваемые нормы Регламента не противоречат актам большей юридической силы, прав и законных интересов административного истца не нарушают.

В судебном заседании представитель Минприроды России Н. просила отказать в удовлетворении административного искового заявления.

Представитель Минюста России, извещенного о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Выслушав стороны, изучив доводы заинтересованного лица, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом № 294-ФЗ, которым установлены порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, и права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок (части 1 и 2 статьи 1).

В силу части 4 указанной статьи закона при осуществлении перечисленных в ней видов государственного контроля (надзора), в том числе государственного экологического надзора, другими федеральными законами могут устанавливаться особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры (пункт 30).

Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон № 7-ФЗ) определение порядка организации и осуществления федерального государственного экологического надзора отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды (статья 5).

Из положений статьи 65 данного закона следует, что под государственным экологическим надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее — юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, данным федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды (далее — обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности. Государственный экологический надзор включает в себя в том числе государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, который осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор) (далее — органы государственного надзора) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким федеральным органом исполнительной власти согласно пункту 3 постановления Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370» и пункту 3 Положения о федеральном государственном экологическом надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2014 г. № 426, является Росприроднадзор.

Сроки и последовательность административных процедур и административных действий при осуществлении федерального государственного экологического надзора устанавливаются административными регламентами, разрабатываемыми и утверждаемыми в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (пункт 13 Положения о федеральном государственном экологическом надзоре).

В соответствии с пунктом 4 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 (в редакции, действовавшей на дату издания Приказа), регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти, находящимися в ведении федерального министерства, утверждаются в установленном порядке приказами федерального министра по представлению руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Исходя из пункта 2 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404, действовавшего на дату принятия Регламента, и пункта 2 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования Росприроднадзор находится в ведении Минприроды России.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят полномочным федеральным органом государственной власти с соблюдением порядка введения его в действие.

Регламент разработан в целях повышения качества и эффективности проверок, проводимых государственными инспекторами Росприроднадзора в области охраны окружающей среды, защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении федерального государственного экологического надзора и устанавливает сроки и последовательность административных процедур (действий) при осуществлении федерального государственного экологического надзора, а также порядок взаимодействия между структурными подразделениями Росприроднадзора и его территориальных органов, их должностными лицами, взаимодействия с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (пункт 1).

Пунктом 1 статьи 66 Федерального закона № 7-ФЗ должностные лица органов государственного надзора, являющиеся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, наделены полномочиями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных требований, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений.

Приведенная норма полностью согласуется с положениями статьи 23.29 КоАП РФ.

Доводы административного истца о несоответствии оспариваемых предписаний Регламента статье 28.1 КоАП РФ и примечанию к ней основаны на ошибочном толковании норм права.

Одним из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренных частью 1 указанной статьи Кодекса, является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (пункт 1).

Согласно Примечанию при наличии предусмотренного пунктом 1 части 1 данной статьи повода к возбуждению дела об административном правонарушении в случае, если достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, обнаружены должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, в ходе проведения проверки при осуществлении государственного контроля (надзора) или муниципального контроля, дело об административном правонарушении может быть возбуждено после оформления акта о проведении такой проверки.

О совершении административного правонарушения составляется протокол (часть 1 статьи 28.2 КоАП РФ).

Меры, принимаемые должностными лицами Росприроднадзора в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении плановых (рейдовых) осмотров, обследований территории в рамках осуществления государственного экологического надзора, предусмотренные частью 5 статьи 8.3, частью 2 статьи 13.2, частью 1 статьи 17 Федерального закона № 294-ФЗ, не исключают полномочия этих должностных лиц по делам об административных правонарушениях.

Следовательно, оспариваемые положения абзаца третьего пункта 79.7 и абзаца четвертого пункта 79.8 Регламента не противоречат указанным нормам КоАП РФ, Федерального закона № 294-ФЗ и иным нормативным правовым актам большей юридической силы.

С учетом того, что Регламент в оспариваемой части соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца, заявленное требование в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «ГрандНэкст» о признании недействующими абзаца третьего пункта 79.7 и абзаца четвертого пункта 79.8 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 июня 2012 г. № 191, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---