Решение Верховного Суда РФ от 28.07.2020 № АКПИ20-401

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пункта 6 и абзаца второго пункта 16 Порядка заключения договоров пользования рыболовным участком в соответствии со статьями 61, 63 — 65 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», утв. Приказом Минсельхоза России от 25.07.2019 № 442>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «Совхоз Заречное» о признании недействующими пункта 6 и абзаца второго пункта 16 Порядка заключения договоров пользования рыболовным участком в соответствии со статьями 61, 63 — 65 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», утвержденного приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 25 июля 2019 г. № 442,

приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (далее — Минсельхоз России) от 25 июля 2019 г. № 442 (далее — Приказ № 442) утвержден Порядок заключения договоров пользования рыболовным участком в соответствии со статьями 61, 63 — 65 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее — Порядок).

Нормативный правой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 15 августа 2019 г., регистрационный номер 55622, и опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 15 августа 2019 г.

Пунктом 6 Порядка предусмотрено, что в целях заключения договора пользования рыболовным участком юридические лица или индивидуальные предприниматели, лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, или их общины, указанные в пункте 2 Порядка (далее — заявители), либо их уполномоченные представители до 15 октября 2019 г. подают в письменной форме лично или почтовым отправлением в соответствующий уполномоченный орган заявление в отношении каждого рыбопромыслового участка, включенного в договор о предоставлении рыбопромыслового участка, с указанием цели использования рыболовного участка (вида рыболовства в соответствии с пунктом 2 Порядка) (далее — заявление).

Заявление и прилагаемые к нему документы, указанные в пунктах 7 и 8 Порядка, поступившие в соответствующий уполномоченный орган после срока, указанного в абзаце первом пункта 6 Порядка, не рассматриваются и возвращаются заявителю (абзац второй пункта 16 Порядка).

Акционерное общество «Совхоз Заречное» (далее — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 6 и абзаца второго пункта 16 Порядка, ссылаясь на то, что указанные положения противоречат части 2 статьи 61 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее — Закон о рыболовстве) и статье 422 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Как указывает административный истец, Минсельхоз России произвольно установил в пункте 6 Порядка требование о представлении заявления до 15 октября 2019 г., а в абзаце втором пункта 16 Порядка определил свои полномочия — не рассматривать и возвращать заявителю документы, поступившие после 15 октября 2019 г., что не соответствует требованиям части 2 статьи 61 Закона о рыболовстве, которая предусматривает возможность заключения договоров до 1 января 2020 г.

По мнению административного истца, оспариваемым актом нарушены его права, свободы и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности по вылову водных биоресурсов на рыбопромысловом участке, что повлекло изменение условий ранее заключенного договора от 6 мая 2008 г. о предоставлении рыбопромыслового участка для промышленного рыболовства до 5 мая 2028 г.

В письменных возражениях на административное исковое заявление Минсельхоз России и Минюст России просили в его удовлетворении отказать, ссылаясь на то, что Порядок принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Представитель административного истца акционерного общества «Совхоз Заречное», надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

В судебном заседании представитель административного ответчика Минсельхоза России О. и представитель заинтересованного лица Минюста России П. поддержали изложенные в возражениях правовые позиции, просили отказать в удовлетворении заявленных требований.

Обсудив доводы административного истца акционерного общества «Совхоз Заречное», выслушав возражения представителя административного ответчика Минсельхоза России и представителя заинтересованного лица Минюста России, проверив оспариваемый нормативный акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно части 4 статьи 3 Закона о рыболовстве федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, в случаях и в пределах, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Договор пользования рыболовным участком для осуществления промышленного рыболовства в отношении анадромных видов рыб, добыча (вылов) которых регулируется статьей 29.1 указанного федерального закона, заключается с юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, указанными в части 1 названной статьи, до 1 января 2020 года в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства (часть 2 статьи 61 Закона о рыболовстве).

Аналогичные положения содержатся в части 2 статьи 63, части 2 статьи 64 и части 2 статьи 65 Закона о рыболовстве.

Минсельхоз России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыбного хозяйства, в том числе рыболовства (пункт 1 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 450 (далее — Положение).

Минсельхоз России принимает порядок заключения договоров пользования рыболовным участком в соответствии со статьями 61, 63 - 65 Закона о рыболовстве (подпункт 5.2.25(112) Положения).

Оспариваемый заявителем Порядок издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с требованиями о порядке подготовки и принятия нормативного правового акта, его регистрации и опубликования, предусмотренными Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

В период с 27 мая по 5 июня 2019 г. проект Приказа № 442 был размещен на официальном сайте http://regulation.gov.ru/ в сети «Интернет» для публичного обсуждения и проведения независимой антикоррупционной экспертизы.

На проект Приказа № 442 получено положительное заключение Минэкономразвития России об оценке регулирующего воздействия от 14 июня 2019 г. № 19416-СШ/Д26и, из которого следует, что в проекте акта не выявлено положений, которые вводят избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют их введению, способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.

По результатам антикоррупционной экспертизы, проведенной Минюстом России, в Приказе № 442 коррупциогенных факторов выявлено не было.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах установленной компетенции с соблюдением требований к форме акта, процедуре принятия и порядку введения его в действие.

По договору пользования рыболовным участком одна сторона — орган государственной власти — обязуется предоставить другой стороне — юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю — право на добычу (вылов) водных биоресурсов на рыболовном участке. В договоре пользования рыболовным участком указываются его стороны, предмет договора, срок его действия, вид рыболовства и иные условия. Договор пользования рыболовным участком заключается по результатам конкурса на право заключения такого договора (части 1, 2, 3 статьи 33.3 Закона о рыболовстве).

Федеральным законом от 26 ноября 2018 г. № 421-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования отношений в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов и аквакультуры (рыбоводства)» Закон о рыболовстве дополнен рядом статей, которыми предусматривались переходные положения, определяющие порядок и сроки переоформления договоров о предоставлении рыбопромысловых участков на договоры пользования рыболовными участками без проведения торгов, а также условия осуществления добычи (вылова) водных биоресурсов на таких участках до переоформления договоров.

В соответствии с частью 1 статьи 61 Закона о рыболовстве (в редакции Федерального закона от 26 ноября 2018 г. № 421-ФЗ) в случае, если юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю до дня вступления в силу положений этой статьи (1 января 2019 г.) предоставлено право на добычу (вылов) анадромных видов рыб, добыча (вылов) которых регулируется статьей 29.1 поименованного Федерального закона, для осуществления промышленного и (или) прибрежного рыболовства во внутренних морских водах Российской Федерации или в территориальном море Российской Федерации на основании договора о предоставлении рыбопромыслового участка, этот договор переоформляется без проведения торгов путем заключения договора пользования рыболовным участком для осуществления промышленного рыболовства на оставшуюся часть срока действия заключенного ранее договора о предоставлении рыбопромыслового участка.

Аналогичные нормы закреплены в части 1 статьи 63, части 1 статьи 64, части 1 статьи 65 Закона о рыболовстве.

При этом частью 5 статьи 61 Закона о рыболовстве предусмотрено, что договор о предоставлении рыбопромыслового участка считается прекратившим свое действие в случае, если лицо, с которым заключен указанный договор, не подало в уполномоченный орган в установленном порядке заявление о переоформлении указанного договора.

Аналогичные положения установлены частью 5 статьи 63, частью 5 статьи 64, частью 5 статьи 65 Закона о рыболовстве.

Порядок устанавливает процедуру заключения договора пользования рыболовным участком для осуществления промышленного рыболовства в отношении анадромных видов рыб, добыча (вылов) которых регулируется статьей 29.1 Закона о рыболовстве, договора пользования рыболовным участком для осуществления рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, договора пользования рыболовным участком для осуществления промышленного рыболовства во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, договора пользования рыболовным участком для организации любительского и спортивного рыболовства (пункт 1 Порядка).

Договор пользования рыболовным участком заключается с юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, указанными в пункте 2 Порядка, до 1 января 2020 г. (пункт 3 Порядка), при этом основанием для его заключения является ранее заключенный договор о предоставлении рыбопромыслового участка и сведения о нем.

Пунктами 6, 7 и 8 Порядка определены требования к заявлению, прилагаемым к нему документам и срок подачи заявления в уполномоченный орган.

Из вышеприведенных положений законодательства следует, что порядок переоформления ранее заключенных договоров о предоставлении рыбопромысловых участков для осуществления промышленного рыболовства без проведения торгов носит заявительный характер.

Минсельхоз России, реализуя делегированное ему полномочие, определил срок подачи заявления о заключении договора о предоставлении рыбопромыслового участка до 15 октября 2019 г. с целью соблюдения всех последующих процедур переоформления договоров, включая время, необходимое для устранения замечаний по заявлению, которые должны быть завершены до 1 января 2020 г. в соответствии с частью 2 статьи 61 Закона о рыболовстве (аналогичные положения содержатся в статьях 63 - 65 данного закона).

При этом часть 4 статьи 61 Закона о рыболовстве предусматривает возможность промышленного рыболовства в период переоформления договоров.

В рамках делегированных полномочий Минсельхоз России в абзаце втором пункта 16 Порядка предусмотрел, что заявления и прилагаемые к ним документы, поступившие после указанного срока (15 октября 2019 г.), не рассматриваются и возвращаются, что согласуется с частью 5 статьи 61 Закона о рыболовстве.

Оспариваемые нормы регламентируют порядок подачи заявлений и документов для заключения соответствующих договоров и призваны обеспечить соблюдение требований части 2 статьи 61 Закона о рыболовстве о завершении к 1 января 2020 г. всех процедур по переоформлению договоров.

Какой-либо нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу, определяющий иной срок подачи заявления и иные правовые последствия непредставления (несвоевременного представления) заявления о заключении договора, отсутствует.

Доводы Общества о противоречии оспариваемых нормативных положений статье 422 Гражданского кодекса Российской Федерации лишены правовых оснований.

В соответствии с пунктом 2 статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации, если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

Закон о рыболовстве содержит такую оговорку о том, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

Согласно статьям 61, 63 - 65 Закона о рыболовстве договор, на основании которого юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю до 31 декабря 2018 г. были предоставлены рыбопромысловые участки, подлежит переоформлению до 1 января 2020 г. без проведения торгов путем заключения договора пользования рыболовным участком для осуществления промышленного рыболовства на оставшуюся часть срока действия заключенного ранее договора о предоставлении рыбопромыслового участка.

Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, не совершившие до 1 января 2020 г. необходимых действий по переоформлению договора пользования рыболовным участком, утрачивают с указанной даты право на переоформление договора в особом порядке и право пользования этим участком.

Вопреки утверждениям административного истца оспариваемые нормы не лишают его права осуществлять промышленное рыболовство при соблюдении действующего законодательства.

Поскольку Порядок соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и по доводам административного истца не может быть признан недействующим, заявленное требование не подлежит удовлетворению согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления акционерного общества «Совхоз Заречное» о признании недействующими пункта 6 и абзаца второго пункта 16 Порядка заключения договоров пользования рыболовным участком в соответствии со статьями 61, 63 — 65 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», утвержденного приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 25 июля 2019 г. № 442, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---