Решение Верховного Суда РФ от 03.09.2020 № АКПИ20-391

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими Федеральных авиационных правил «Требования к членам экипажа воздушных судов, специалистам по техническому обслуживанию воздушных судов и сотрудникам по обеспечению полетов (полетным диспетчерам) гражданской авиации», утв. Приказом Минтранса России от 12.09.2008 № 147>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению П. о признании недействующими Федеральных авиационных правил «Требования к членам экипажа воздушных судов, специалистам по техническому обслуживанию воздушных судов и сотрудникам по обеспечению полетов (полетным диспетчерам) гражданской авиации», утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12 сентября 2008 г. № 147,

приказом Министерства транспорта Российской Федерации (далее также — Минтранс России) от 12 сентября 2008 г. № 147 утверждены Федеральные авиационные правила «Требования к членам экипажа воздушных судов, специалистам по техническому обслуживанию воздушных судов и сотрудникам по обеспечению полетов (полетным диспетчерам) гражданской авиации» (далее соответственно — Приказ № 147 и Правила). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 20 ноября 2008 г., регистрационный номер 12701, и опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 1 декабря 2008 г., № 48.

П., имеющий свидетельство линейного пилота, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании Правил недействующими, ссылаясь на их противоречие статье 53 Воздушного кодекса Российской Федерации, постановлению Правительства Российской Федерации от 6 августа 2013 г. № 670 «Об утверждении Правил проведения проверки соответствия лиц, претендующих на получение свидетельств, позволяющих выполнять функции членов экипажа гражданского воздушного судна, за исключением сверхлегкого пилотируемого гражданского воздушного судна с массой конструкции 115 килограммов и менее, беспилотного гражданского воздушного судна с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее, сотрудников по обеспечению полетов гражданской авиации, функции по техническому обслуживанию воздушных судов и диспетчерскому обслуживанию воздушного движения, требованиям федеральных авиационных правил, а также выдачи таких свидетельств лицам из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации» (далее — Правила № 670).

По мнению административного истца, оспариваемый нормативный правовой акт принят с превышением имеющихся у Минтранса России полномочий, при этом Правила препятствуют реализации его права выполнять деятельность пилота, что нарушает его законные интересы.

Министерство транспорта Российской Федерации в письменных возражениях указало, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Министерство юстиции Российской Федерации в письменном отзыве указало, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, при этом пункт 1.6 Правил не соответствует действующему законодательству.

Представитель административного истца З. в судебное заседание, о котором извещен надлежащим образом, не явился, представил письменные пояснения. Административный истец П., не имеющий высшего юридического образования и ведущий дело через представителя, не заявил об отказе от административного иска.

Представитель Министерства транспорта Российской Федерации К. не признал административный иск, представитель Министерства юстиции Российской Федерации С. поддержал мнение заинтересованного лица.

Обсудив доводы административного истца П. и его представителя З., выслушав возражения административного ответчика представителя Министерства транспорта Российской Федерации К., мнение представителя Министерства юстиции Российской Федерации С., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила, согласно пункту 2 статьи 2 Воздушного кодекса Российской Федерации, являются нормативными актами, регулирующими отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации. Они принимаются в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 53 данного кодекса (в редакции, действовавшей на день издания Правил) лица из числа авиационного персонала гражданской авиации допускаются к деятельности при наличии сертификата (свидетельства). Требования, предъявляемые к авиационному персоналу гражданской авиации, устанавливаются федеральными авиационными правилами.

Федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, является Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России), которое вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты, включая федеральные авиационные правила, устанавливающие требования, предъявляемые к авиационному персоналу (пункт 1, подпункт 5.2.53.8 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395).

Принятие Министерством транспорта Российской Федерации федеральных авиационных правил в области регулирования деятельности гражданской авиации предусмотрено также Положением о подготовке федеральных правил использования воздушного транспорта и федеральных авиационных правил, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 27 марта 1998 г. № 360, в соответствии с которым федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила являются частью воздушного законодательства Российской Федерации и обязательны для исполнения гражданами и юридическими лицами (пункт 1 Положения).

Таким образом, Правила и Приказ № 147 изданы компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и с соблюдением порядка издания нормативных правовых актов, требований, установленных для их государственной регистрации и опубликования.

Согласно пункту 1 статьи 53 Воздушного кодекса Российской Федерации к выполнению функций членов экипажа гражданского воздушного судна, за исключением сверхлегкого пилотируемого гражданского воздушного судна с массой конструкции 115 килограммов и менее, беспилотного гражданского воздушного судна с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее, сотрудников по обеспечению полетов гражданской авиации, а также функций по техническому обслуживанию воздушных судов, по диспетчерскому обслуживанию воздушного движения допускаются лица из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации, имеющие выданные уполномоченным органом в области гражданской авиации соответствующие свидетельства.

Правила проведения проверки соответствия лиц, претендующих на получение указанных в пункте 1 этой статьи свидетельств, требованиям федеральных авиационных правил, включающих в себя требования к подготовке авиационного персонала гражданской авиации для обслуживания пассажиров из числа инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности и использования технических средств и оборудования, указанных в пункте 10 статьи 37 данного кодекса, а также правила выдачи указанных свидетельств устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункт 1.1 статьи 53 Воздушного кодекса Российской Федерации).

Во исполнение предоставленных федеральным законодателем полномочий Правительство Российской Федерации постановлением от 6 августа 2013 г. № 670 утвердило Правила № 670, действующие в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2017 г. № 158.

Пунктом 6 Правил № 670 предусмотрено, что кандидат на получение свидетельства проходит проверку соответствия навыков требованиям, установленным федеральными авиационными правилами (далее — проверка навыков), которая осуществляется по обращению кандидата на получение свидетельства к лицу, имеющему право проверки навыков.

Такими правилами является оспариваемый нормативный правовой акт.

Как следует из содержания пункта 1.1 Правил, они разработаны в соответствии со статьей 53 Федерального закона от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ «Воздушный кодекс Российской Федерации» и со статьями 32, 33 и 37 Конвенции о международной гражданской авиации (открыта для подписания в г. Чикаго 7 декабря 1944 г.; Международные воздушные сообщения СССР, Сборник документов, Москва, 1970, том 3) и в целях реализации стандартов и рекомендуемой практики Международной организации гражданской авиации (Приложение 1 «Выдача свидетельств авиационному персоналу»).

Правилами предусмотрено, что выполнение функций члена экипажа воздушных судов, специалиста по техническому обслуживанию воздушных судов и сотрудника по обеспечению полетов гражданской авиации осуществляется лицом, удовлетворяющим требованиям Правил и имеющим действующее свидетельство с соответствующими квалификационными отметками (пункт 1.3); обладатель свидетельства не осуществляет функций, предусмотренных свидетельством и соответствующими квалификационными отметками, если он не отвечает требованиям, установленным Правилами (пункт 1.6).

Исходя из приведенных выше законоположений следует, что оспариваемые нормативные положения направлены на обеспечение проверки на соответствие навыков авиационного персонала требованиям, установленным федеральными авиационными правилами, и обеспечение безопасности полетов гражданских воздушных судов, поэтому они не могут рассматриваться как нарушающие права, свободы и законные интересы граждан.

Выдача свидетельств — это акт дачи разрешения на выполнение определенного рода деятельности, которая в противном случае должна быть запрещена в связи с потенциально серьезными последствиями, к которым может привести такая деятельность, если она не выполняется должным образом. Кандидат на получение свидетельства должен соответствовать определенным требованиям, находящимся в пропорциональной зависимости от сложности выполняемых задач. Экзамен по выдаче свидетельства — это проверка физической подготовки и мастерства, обеспечивающая независимый контроль. Поэтому подготовка и выдача свидетельств неразделимы в целях достижения полной компетентности.

Утверждения административного истца о противоречии оспариваемых Правил статье 53 Воздушного кодекса Российской Федерации, Правилам № 670 лишены правовых оснований.

Федеральным законом от 28 июля 2012 г. № 129-ФЗ «О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации» пункт 1 статьи 53 названного кодекса, в абзаце втором которого было закреплено, что требования, предъявляемые к авиационному персоналу гражданской авиации, устанавливаются федеральными авиационными правилами, изложен в новой редакции, не содержащей подобной нормы, а пункт 1 статьи 52 Кодекса дополнен абзацем следующего содержания: «Требования к специалистам согласно перечням специалистов авиационного персонала устанавливаются федеральными авиационными правилами».

Таким образом, как до, так и после указанных изменений действие Правил, как следует из их наименования и содержания, распространялось на специалистов авиационного персонала, к каковым относятся члены экипажа воздушных судов.

Федерального закона или иного нормативного правового акта, который исключал бы применение Правил в соответствующей части к лицам, имеющим свидетельство линейного пилота, обладателем которого является административный истец, а равно обязывал бы Минтранс России принять подобные изменения Правил, не имеется.

Доводы административного истца фактически сводятся к его личному несогласию с действующим правовым регулированием, а также отстаиванию позиции о нецелесообразности оспариваемого нормативного положения.

Мнение представителя Министерства юстиции Российской Федерации о несоответствии пункта 1.6 Правил статьям 52 и 53 Воздушного кодекса Российской Федерации и Правилам № 670 является неосновательным, поскольку из содержания положений приведенных статей данного кодекса, а также Правил № 670 и указанной нормы, в которой изложены общие требования к обладателю соответствующего свидетельства, с очевидностью следует отсутствие между ними какого-либо противоречия.

При изложенных обстоятельствах оспариваемые нормативные положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления П. о признании недействующими Федеральных авиационных правил «Требования к членам экипажа воздушных судов, специалистам по техническому обслуживанию воздушных судов и сотрудникам по обеспечению полетов (полетным диспетчерам) гражданской авиации», утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12 сентября 2008 г. № 147, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---