Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 07.09.2020 № АКПИ20-345

<О признании недействующим пункта 67 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.02.1999 № 167>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Никифорова С.Б.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «ТЕПЛОСНАБЖЕНИЕ» о признании недействующим пункта 67 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1999 г. № 167,

постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1999 г. № 167 утверждены Правила пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации (далее — Правила). Нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 22 февраля 1999 г., № 8, ст. 1028.

Согласно пункту 67 Правил анализы контрольных проб сточных вод производятся лабораторией организации водопроводно-канализационного хозяйства или по усмотрению указанной организации в аттестованной и (или) аккредитованной для производства таких работ другой организации (лаборатории).

Общество с ограниченной ответственностью «ТЕПЛОСНАБЖЕНИЕ» (далее — ООО «ТЕПЛОСНАБЖЕНИЕ») как потребитель услуг по водоотведению обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 67 Правил, ссылаясь на его несоответствие части 5 статьи 30 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» в первоначальной редакции и действующей в настоящее время аналогичной норме этого закона. В обоснование заявленного требования административный истец указывает, что понятие аттестации в федеральном законе отсутствует, проведение анализа проб сточных вод предусмотрено только аккредитованной лабораторией, но в отличие от федерального закона оспариваемый пункт Правил позволяет организации водопроводно-канализационного хозяйства (далее также — организация ВКХ) проводить анализ сточных вод абонента не аккредитованной лабораторией.

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, уполномоченное представлять интересы Правительства Российской Федерации, в письменных возражениях указало, что Правила изданы высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое нормативное положение соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав и законных интересов административного истца, кроме того, в настоящее время Правила утратили силу в связи с принятием Правительством Российской Федерации постановления от 22 мая 2020 г. № 728 «Об утверждении Правил осуществления контроля состава и свойств сточных вод и о внесении изменений и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации», административный истец не представил доказательств нарушения его прав и законных интересов в период действия Правил, поэтому производство по делу подлежит прекращению.

В судебном заседании представитель административного истца Т. поддержал заявленное требование.

Представитель Правительства Российской Федерации П. возражала против удовлетворения административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Иваненко Ю.Г., объяснения представителя административного истца Т., возражения представителя Правительства Российской Федерации П., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей необходимым удовлетворить заявленное требование, Верховный Суд Российской Федерации находит, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению.

Согласно частям первой и второй статьи 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации на основании и во исполнение данного кодекса и иных законов, указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права.

Правила утверждены Правительством Российской Федерации при реализации полномочий, предусмотренных законом, что установлено вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 8 октября 2001 г. № ГКПИ2001-1395.

Изложенное в пункте 67 Правил положение о том, что анализы контрольных проб сточных вод производятся лабораторией организации водопроводно-канализационного хозяйства или по усмотрению указанной организации в аттестованной и (или) аккредитованной для производства таких работ другой организации (лаборатории), вступило в силу 3 марта 1999 г. (по истечении семи дней после дня первого официального опубликования Правил) и утратило силу с 1 июля 2020 г. согласно пунктам 3, 4 постановления Правительства Российской Федерации от 22 мая 2020 г. № 728.

Под контрольной пробой согласно пункту 1 Правил понималась проба сточных вод абонента (включая сточные воды субабонента), отобранная из контрольного канализационного колодца с целью определения состава сточных вод, отводимых в систему коммунальной канализации.

Как следует из представленных ООО «ТЕПЛОСНАБЖЕНИЕ» материалов, в период действия пункта 67 Правил его положения применены в конкретных делах с участием административного истца, подавшего заявление о признании недействующим данного пункта Правил до дня окончания действия оспариваемого нормативного правового акта (л.д. 15, 32 — 60). При указанных обстоятельствах производство по настоящему административному делу не может быть прекращено по ходатайству представителя административного ответчика.

Доводы административного истца о противоречии пункта 67 Правил в оспариваемой части положениям Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» являются обоснованными.

Федеральный закон «О водоснабжении и водоотведении» вступил в силу с 1 января 2013 г., за исключением его статьи 9, пункта 4 части 3 статьи 21, части 7 статьи 26, статьи 27, части 1 статьи 28, части 2 статьи 29 и части 2 статьи 40 (часть 1 статьи 43 в редакции Федерального закона от 30 декабря 2012 г. № 291-ФЗ). При этом правила контроля состава и свойств сточных вод были определены его статьей 30, согласно части 5 которой анализ отобранных проб сточных вод осуществляется лабораториями, аккредитованными в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Названный федеральный закон для указанных в нем целей к понятию «состав и свойства сточных вод» относит совокупность показателей, характеризующих физические, химические, бактериологические и другие свойства сточных вод, в том числе концентрацию загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в сточных водах (пункт 22 статьи 2).

Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 160-ФЗ часть 5 статьи 30 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» изложена в новой редакции, действующей с 1 июля 2014 г. и предусматривающей, в частности, что анализ отобранных проб сточных вод осуществляется юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, аккредитованными в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации.

В настоящее время аналогичная норма о том, что анализ проб сточных вод осуществляется именно юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, аккредитованными в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации, закреплена в части 3 статьи 30.3 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» в редакции Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 225-ФЗ, вступившего в силу с 1 января 2019 г.

Следовательно, определяя с 1 января 2013 г. правила контроля состава и свойств сточных вод, сбрасываемых абонентом в централизованную систему водоотведения (канализации), федеральный закон не предусматривает проведение анализа (отобранных) проб сточных вод лабораторией организации ВКХ или лабораториями иных организаций, а с 1 июля 2014 г. соответственно юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, не аккредитованными в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации.

Федеральный закон от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений» относит аккредитацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на выполнение работ и (или) оказание услуг в области обеспечения единства измерений к одной из форм государственного регулирования в области обеспечения единства измерений (пункт 6 статьи 11).

Аккредитация в национальной системе аккредитации — это подтверждение национальным органом по аккредитации соответствия юридического лица или индивидуального предпринимателя критериям аккредитации, являющееся официальным свидетельством компетентности юридического лица или индивидуального предпринимателя осуществлять деятельность в определенной области аккредитации (пункт 1 статьи 4 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации»).

Таким образом, в отличие от Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» и связанных с ним в системе действующего правового регулирования отношений аккредитации норм указанных федеральных законов пункт 67 Правил до утраты им силы 1 июля 2020 г. допускал осуществление анализа отобранных проб сточных вод различными лабораториями, иными организациями (юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями), не аккредитованными в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для производства таких работ, в той части, согласно которой такой анализ мог проводиться лабораторией организации ВКХ или по усмотрению указанной организации в аттестованной для производства таких работ другой организации (лаборатории).

Доводы представителя Правительства Российской Федерации о соответствии пункта 67 Правил требованиям действующего законодательства подлежат отклонению, как неправильные, по изложенным выше мотивам.

Кроме того, основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является признание оспариваемого полностью или в части нормативного правового акта соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В связи с этим несостоятельна ссылка представителя административного ответчика в обоснование его возражений против административного иска на Правила технической эксплуатации систем и сооружений коммунального водоснабжения и канализации, утвержденные приказом Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 30 декабря 1999 г. № 168, а также циркулярное письмо этого же государственного комитета от 14 октября 1999 г. № ЛЧ-3555/12 «О Разъяснениях по применению Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации», которые не имеют большей юридической силы по сравнению с оспариваемым постановлением Правительства Российской Федерации и тем более не могут изменять требования федеральных законов, на основании которых с 1 января 2013 г. введено отмеченное выше иное правовое регулирование.

Утверждения представителя административного ответчика о соответствии пункта 67 Правил в период его утверждения части 1 статьи 30 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении», а в последующем части 1 статьи 30.3 данного закона основано на неправильном толковании норм права.

На день принятия Правил названный федеральный закон отсутствовал, а его обозначенные административным ответчиком нормы определяют только субъектов, которые осуществляют контроль состава и свойств сточных вод, сбрасываемых абонентом в централизованную систему водоотведения (канализации), относя к ним организацию, осуществляющую водоотведение, либо уполномоченную ею организацию. Вместе с тем приведенные выше требования части 3 статьи 30.3 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении», как и ранее действующей части 5 статьи 30 этого закона, имеют общеобязательный характер для любого субъекта, осуществляющего контроль состава и свойств сточных вод, сбрасываемых абонентом в централизованную систему водоотведения (канализации), путем анализа проб сточных вод.

Кроме того, в рассматриваемый период действия пункта 67 Правил во исполнение пункта 4 части 1 статьи 4 и части 1 статьи 30 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2013 г. № 525 утверждены Правила осуществления контроля состава и свойств сточных вод. Пунктом 3 этих правил определено, что контроль состава и свойств сточных вод включает в себя отбор проб сточных вод и последующий анализ отобранных проб сточных вод. При этом такие правила, действие которых окончено 2 июня 2020 г., не содержат положений о том, что анализ отобранных проб сточных вод может осуществляться аттестованной лабораторией (организацией), напротив, исходя из содержания пунктов 28, 29, 32, 36, 37, 38 указанных правил следует, что анализ отобранных проб сточных вод, а также параллельных и резервных проб осуществляется только аккредитованными лабораториями.

Федеральным законом «О водоснабжении и водоотведении» предписано, что до внесения в законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации изменений, направленных на приведение указанных актов в соответствие с данным федеральным законом, эти акты применяются в части, ему не противоречащей (часть 6 статьи 42).

Между тем пункт 67 Правил в части, не соответствующей требованиям федерального закона о компетентности лабораторий, юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, которые вправе осуществлять анализ отобранных проб сточных вод, применялся, что следует не только из возражений представителя административного ответчика, полагавшего, что оспариваемое нормативное положение не противоречило законодательству Российской Федерации, но и иных постановлений Правительства Российской Федерации.

Так, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 644 «Об утверждении Правил холодного водоснабжения и водоотведения и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее — Постановление № 644) действие пункта 67 Правил не распространяется на абонентов, в отношении которых устанавливаются лимиты на сбросы и нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосбросные площади (пункт 3).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 2015 г. № 3 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в сфере водоотведения» рекомендовано организациям, осуществляющим водоотведение, и их абонентам, для объектов которых устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов, в 2014 г., а также до установления таким абонентам указанных нормативов руководствоваться требованиями пункта 3 Постановления № 644 (пункт 2). Этим же постановлением внесены изменения в пункт 3 Постановления № 644, согласно которым действие пункта 67 Правил не распространяется на абонентов, в отношении которых установлены нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосбросные площади.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2015 г. № 1101 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в сфере водоотведения» рекомендовано организациям, осуществляющим водоотведение, и их абонентам, для объектов которых устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов, применять положения пункта 67 Правил к правоотношениям, возникшим в период с 1 января 2015 г. и до вступления в силу данного постановления (пункт 2). Приведенным постановлением пункт 3 Постановления № 644 изложен в новой редакции, предусматривающей, кроме прочего, что действие пункта 67 Правил с 1 января 2019 г. не распространяется на абонентов, в отношении которых установлены нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в соответствии со статьей 27 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении».

При изложенных обстоятельствах пункт 67 Правил, не соответствующий приведенным выше требованиям Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении», подлежит признанию недействующим с 1 января 2013 г. в той мере, в какой данная норма до признания ее утратившей силу с 1 июля 2020 г. допускала осуществление анализа отобранных проб сточных вод лабораториями, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, не аккредитованными в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы.

При подаче административного искового заявления административным истцом уплачена государственная пошлина в размере 4500 (четырех тысяч пятисот) рублей согласно платежному поручению от 16 апреля 2020 г. № 368. Поскольку Правительство Российской Федерации не является юридическим лицом, данные судебные расходы подлежат взысканию в пользу административного истца с Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, уполномоченного представлять интересы Правительства Российской Федерации по настоящему административному делу.

Руководствуясь статьями 111, 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «ТЕПЛОСНАБЖЕНИЕ» удовлетворить.

Признать не действующим с 1 января 2013 г. пункт 67 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1999 г. № 167, в той мере, в какой данная норма до признания ее утратившей силу с 1 июля 2020 г. допускала осуществление анализа отобранных проб сточных вод лабораториями, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, не аккредитованными в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный в части нормативный правовой акт.

Взыскать с Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации в пользу общества с ограниченной ответственностью «ТЕПЛОСНАБЖЕНИЕ» расходы на уплату государственной пошлины в размере 4500 (четырех тысяч пятисот) рублей.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---