Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 07.07.2020 № АКПИ20-298

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 1.9, 1.10, 1.13, 1.16 санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.3.2.1324-03 «Гигиенические требования к срокам годности и условиям хранения пищевых продуктов», утв. Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 21.05.2003>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества «Кондитерско-булочный комбинат „Черемушки“, общества с ограниченной ответственностью „АШАН“ о признании недействующими пунктов 1.9, 1.10, 1.13, 1.16 санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.3.2.1324-03 „Гигиенические требования к срокам годности и условиям хранения пищевых продуктов“, утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 21 мая 2003 г. и введенных в действие постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22 мая 2003 г. № 98,»

Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 21 мая 2003 г. утверждены санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.3.2.1324-03 «Гигиенические требования к срокам годности и условиям хранения пищевых продуктов» (далее — Санитарные правила, СанПиН), и постановлением от 22 мая 2003 г. № 98 они введены в действие с 25 июня 2003 г. Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 6 июня 2003 г., № 4654, и опубликован 20 июня 2003 г. в «Российской газете», № 119/1.

В соответствии с пунктом 1.9 Санитарных правил сроки годности и условия хранения на продукты, превышающие сроки и/или величины температур хранения для аналогичных видов продуктов, представленных в Приложении № 1 (Условия хранения, сроки годности особо скоропортящихся и скоропортящихся продуктов при температуре (4 +/- 2) град. C) (пролонгированные), а также сроки годности и условия хранения на новые виды продуктов, которые не имеют аналогов в указанном Приложении № 1, должны быть обоснованы в установленном порядке.

При обосновании сроков годности изготовителем или разработчиком документации представляется информация в органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации о мероприятиях, способствующих повышению сохранности пищевых продуктов (усовершенствование технологии; внедрение новых видов упаковки, улучшенных показателей качества сырья, усиленного санитарного режима при производстве и т.д.), и результаты испытаний продукции, свидетельствующие об их безопасности и пригодности к использованию по назначению в течение всего срока годности (пункт 1.10 СанПиН).

Согласно пункту 1.13 СанПиН сроки годности пищевых продуктов, вырабатываемых по нормативной документации, должны быть обоснованы на основании результатов широких производственных испытаний отраслевыми научно-исследовательскими организациями, аккредитованными в установленном порядке, с участием учреждений, уполномоченных федеральным органом исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического благополучия.

Пунктом 1.16 СанПиН установлено, что санитарно-эпидемиологические заключения о возможности установления сроков годности скоропортящихся пищевых продуктов, продуктов, изготовленных по новым технологиям и/или из новых видов сырья, продуктов детского, лечебного и профилактического питания, в т.ч. консервированных; продуктов, полученных из генетически модифицированных источников, выдаются федеральным органом исполнительной власти в области санэпидблагополучия после проведения экспертизы в уполномоченных им учреждениях по месту расположения организаций-изготовителей.

Открытое акционерное общество «Кондитерско-булочный комбинат „Черемушки“ и общество с ограниченной ответственностью „АШАН“ оспорили в Верховном Суде Российской Федерации приведенные пункты Санитарных правил, ссылаясь на то, что оспариваемые нормы возлагают на производителей (декларантов) пищевой продукции для обоснования сроков ее годности обязанность представлять в органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации информацию о мероприятиях, способствующих повышению сохранности этой продукции, а также проводить ее испытания в указанных учреждениях и получать санитарно-эпидемиологические заключения этих учреждений о возможности установления сроков годности продукции, что противоречит положениям части 7 статьи 17, частей 4 и 7 статьи 23 технического регламента Таможенного союза „О безопасности пищевой продукции“, принятого решением Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. № 880 (далее — ТР ТС 021/2011, Технический регламент), а также пункта 3 статьи 7 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ „О техническом регулировании“ (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ) и пунктов 1 и 4 статьи 42 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ „О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения“ (далее — Федеральный закон № 52-ФЗ).»

В обоснование требования административные истцы указали, что, будучи производителями и декларантами соответствия пищевой продукции, они провели ее исследования и получили санитарно-эпидемиологические заключения о возможности установления сроков годности в аккредитованных лабораториях, не являющихся учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы (далее также — госсанэпидслужбы), в соответствии с требованиями приведенных федеральных законов и Технического регламента. В связи с получением заключений о возможности установления сроков годности пищевой продукции в аккредитованных лабораториях, а не в учреждениях госсанэпидслужбы, в отношении административных истцов управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по г. Москве были вынесены предписания о проведении санитарно-эпидемиологической оценки обоснования сроков годности и постановления о привлечении к административной ответственности, основанные на оспариваемых положениях Санитарных правил.

В судебном заседании представители административных истцов Ч., В. и К.Е. просили удовлетворить административное исковое заявление.

Административный ответчик Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее — Роспотребнадзор) в письменных возражениях на административный иск указала, что оспариваемый нормативный правовой акт утвержден Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемые нормы не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и свобод административных истцов.

Представители Роспотребнадзора К.М. и А. в судебном заседании поддержали изложенную в возражениях правовую позицию и просили отказать в удовлетворении требования.

Заинтересованное лицо Минюст России в письменных возражениях на административное исковое заявление указал, что оспариваемый нормативный правовой акт утвержден Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, прошел правовую экспертизу. Однако в связи с изменением нормативного правового регулирования по вопросам установления гигиенических требований к срокам годности и условиям хранения пищевых продуктов в целях обеспечения безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов в процессе производства, хранения, транспортировки и оборота, а также при их разработке и постановке на производство оспариваемые положения СанПиН должны быть приведены в соответствие с действующим нормативным правовым регулированием. Минюст России просило рассмотреть дело в отсутствие представителя Министерства.

Выслушав стороны, проверив соответствие нормативного правового акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей в удовлетворении административного искового заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья, регулируются Федеральным законом № 52-ФЗ.

Санитарные правила устанавливают гигиенические требования к срокам годности и условиям хранения пищевых продуктов в целях обеспечения безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов в процессе производства, хранения, транспортировки и оборота, а также при их разработке и постановке на производство (пункт 1.2).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона № 52-ФЗ (в редакции, действовавшей на дату издания оспариваемого нормативного правового акта), государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (далее — санитарные правила) — нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний.

Статья 15 данного закона (в редакции, действовавшей на дату утверждения Санитарных правил) закрепляет, что пищевые продукты должны удовлетворять физиологическим потребностям человека и не должны оказывать на него вредное воздействие. Пищевые продукты, пищевые добавки, продовольственное сырье, а также контактирующие с ними материалы и изделия в процессе их производства, хранения, транспортировки и реализации населению должны соответствовать санитарным правилам.

В силу положений пункта 1 статьи 38 и пункта 1 статьи 39 названного закона (в редакции на дату введения в действие СанПиН) санитарные правила разрабатываются, утверждаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять санитарно-эпидемиологический надзор, и вводятся в действие в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно Положению о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации (утратило силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2005 г. № 569), утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 554, санитарно-эпидемиологический надзор в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия в Российской Федерации осуществляется государственной санитарно-эпидемиологической службой Российской Федерации, организацию деятельности которой осуществляют главный государственный санитарный врач Российской Федерации, главные государственные санитарные врачи, указанные в пункте 12 этого положения (пункты 1, 12).

Из содержания пунктов 2 и 3 Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденного этим же постановлением Правительства Российской Федерации, следует, что нормативными правовыми актами, устанавливающими санитарно-эпидемиологические требования, являются государственные санитарно-эпидемиологические правила (санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы). Государственные санитарно-эпидемиологические правила устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования, в том числе к пищевым продуктам, пищевым добавкам, продовольственному сырью, а также контактирующим с ними материалам и изделиям и технологиям их производства.

В настоящее время федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, в соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322, является Роспотребнадзор, руководитель которого является главным государственным санитарным врачом Российской Федерации.

Реализуя предоставленные полномочия, Главный государственный санитарный врач Российской Федерации в целях обеспечения безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов в процессе производства, хранения, транспортировки и оборота, а также при их разработке и постановке на производство утвердил и ввел в действие Санитарные правила с соблюдением порядка, установленного Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Действующей редакцией Федерального закона № 52-ФЗ предусмотрено, что пищевые продукты, пищевые добавки, продовольственное сырье, а также контактирующие с ними материалы и изделия в процессе их производства, хранения, транспортировки и реализации населению должны соответствовать санитарно-эпидемиологическим требованиям (пункт 2 статьи 15).

По смыслу статьи 1 этого закона, санитарно-эпидемиологические требования — обязательные требования к обеспечению безопасности продукции и связанных с требованиями к продукции процессов ее производства, хранения, перевозки, реализации, эксплуатации, применения (использования) и утилизации, которые устанавливаются документами, принятыми в соответствии с международными договорами Российской Федерации, и техническими регламентами.

Договор о Евразийском экономическом союзе, подписанный в г. Астане 29 мая 2014 г. (далее — Договор), в статье 29 закрепляет, что государства-члены во взаимной торговле товарами вправе применять ограничения (при условии, что такие меры не являются средством неоправданной дискриминации или скрытым ограничением торговли) в случае, если такие ограничения необходимы для охраны жизни и здоровья человека (подпункт 1 пункта 1). По основаниям, указанным в пункте 1 данной нормы, на внутреннем рынке могут быть введены также санитарные, ветеринарно-санитарные и карантинные фитосанитарные меры в порядке, определяемом разделом XI Договора.

Общие принципы технического регулирования в рамках Евразийского экономического союза (далее — Союз) сформулированы в статье 51 раздела X Договора, в числе которых: установление обязательных требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации; установление единых обязательных требований в технических регламентах Союза или национальных обязательных требований в законодательстве государств-членов к продукции, включенной в единый перечень продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Союза, применение и исполнение технических регламентов Союза в государствах-членах без изъятий; единство правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия; недопустимость ограничения конкуренции при осуществлении оценки соответствия; единство правил и процедур проведения обязательной оценки соответствия.

Однако в силу пункта 2 названной статьи положения этого раздела не распространяются на установление и применение санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер.

В статье 53 Договор закрепляет, что продукция, выпускаемая в обращение на территории Союза, должна быть безопасной (пункт 1). Продукция, в отношении которой вступил в силу технический регламент Союза (технические регламенты Союза), выпускается в обращение на территории Союза при условии, что она прошла необходимые процедуры оценки соответствия, установленные техническим регламентом Союза (техническими регламентами Союза) (абзац первый пункта 2). Государства-члены обеспечивают обращение продукции, соответствующей требованиям технического регламента Союза (технических регламентов Союза), на своей территории без предъявления дополнительных по отношению к содержащимся в техническом регламенте Союза (технических регламентах Союза) требований к такой продукции и без проведения дополнительных процедур оценки соответствия (абзац второй пункта 2). Положения абзаца второго пункта 2 названной статьи не распространяются на применение санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер.

Исходя из положений статьи 57 Договора санитарные меры применяются в отношении лиц, транспортных средств, а также подконтрольной санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю) продукции (товаров), включенной в соответствии с актами Комиссии в единый перечень продукции (товаров), подлежащей государственному санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю). К продукции (товарам), подлежащей государственному санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю), устанавливаются единые санитарно-эпидемиологические и гигиенические требования и процедуры. Единые санитарно-эпидемиологические и гигиенические требования к продукции (товарам), в отношении которой разрабатываются технические регламенты Союза, включаются в технические регламенты Союза в соответствии с актами Комиссии.

Аналогичные положения содержатся в Порядке разработки, принятия, изменения и отмены технических регламентов Евразийского экономического союза, утвержденном решением Совета Евразийской экономической комиссии от 20 июня 2012 г. № 48.

Статья 3 ТР ТС 021/2011 указывает на то, что объектами технического регулирования являются пищевая продукция и связанные с требованиями к пищевой продукции процессы производства (изготовления), хранения, перевозки (транспортирования), реализации и утилизации. При этом в силу статьи 4 Технического регламента под процессом производства (изготовления) пищевой продукции понимается совокупность или сочетание последовательно выполняемых различных технологических операций производства (изготовления) пищевой продукции.

Таким образом, вопреки доводам административных истцов, установление пунктами 1.9 и 1.10 СанПиН гигиенических требований к срокам годности, в том числе с учетом условий хранения пищевых продуктов, как санитарная мера не является предметом регулирования ТР ТС 021/2011.

СанПиН разработаны и утверждены в соответствии с требованиями статей 37, 38 Федерального закона № 52-ФЗ и устанавливают критерии безопасности и (или) безвредности гигиенических и иных нормативов факторов среды обитания по результатам проведенных комплексных исследований по выявлению и оценке воздействия факторов среды обитания на здоровье населения.

Пункт 1.10 Санитарных правил, предусматривающий, что при обосновании сроков годности изготовителем или разработчиком документации представляется информация в органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации о мероприятиях, способствующих повышению сохранности пищевых продуктов (усовершенствование технологии; внедрение новых видов упаковки, улучшенных показателей качества сырья, усиленного санитарного режима при производстве и т.д.), и результаты испытаний продукции, свидетельствующие об их безопасности и пригодности к использованию по назначению в течение всего срока годности, действующему правовому регулированию отношений в сфере государственного контроля (надзора) не противоречит.

Как следует из содержания статьи 46 Федерального закона № 52-ФЗ, федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляют органы и учреждения, представляющие собой единую государственную централизованную систему. При этом в силу положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» орган государственного контроля (надзора) при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) привлекает экспертов, экспертные организации к проведению мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и для анализа соблюдения указанных требований, в том числе в целях рассмотрения документов юридического лица, индивидуального предпринимателя и иной информации об их деятельности, осмотра и обследования используемых указанными лицами при осуществлении деятельности производственных объектов и перевозимых указанными лицами грузов, отбора образцов продукции, проведения их исследований, испытаний, а также проведения экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований с фактами причинения вреда (пункты 5 и 7 статьи 2, часть 2 статьи 7).

Пункт 1.13 Санитарных правил, устанавливающий требования об обоснованности сроков годности результатами широких испытаний, проведенных организациями, аккредитованными в установленном порядке, с участием учреждений, уполномоченных федеральным органом исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического благополучия, не содержит положений, противоречащих нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и соответствует Федеральному закону от 28 декабря 2013 г. № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации».

Предписание пункта 1.16 СанПиН о том, что санитарно-эпидемиологические заключения о возможности установления сроков годности скоропортящихся пищевых продуктов, продуктов, изготовленных по новым технологиям и/или из новых видов сырья, продуктов детского, лечебного и профилактического питания, в т.ч. консервированных; продуктов, полученных из генетически модифицированных источников, выдаются федеральным органом исполнительной власти в области санэпидблагополучия после проведения экспертизы в уполномоченных им учреждениях по месту расположения организаций-изготовителей, соответствует требованиям Федерального закона № 52-ФЗ, который определяет, что санитарно-эпидемиологическое заключение представляет собой документ, выдаваемый в установленных международными договорами Российской Федерации, международными правовыми актами, данным федеральным законом, другими федеральными законами случаях федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, и удостоверяющий соответствие или несоответствие санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств (статья 1).

Исполнению требований части 7 статьи 17 и частей 4 и 7 статьи 23 Технического регламента в процессе производства (изготовления), хранения пищевой продукции, оспариваемые нормы СанПиН не препятствуют.

Суд считает несостоятельным довод административных истцов о том, что действие оспариваемых пунктов Санитарных правил фактически прекращено в связи с изменением правового регулирования в области обеспечения безопасности и качества пищевой продукции, что, по их мнению, подтверждается письмом Роспотребнадзора от 5 ноября 2015 г. № 01/13474-15-31 «О действии СанПиН 2.3.2.1324-03», в котором административный ответчик сообщил, что в настоящее время постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22 мая 2003 г. № 98 является действующим нормативным правовым актом в части, не противоречащей требованиям действующих технических регламентов и иных международных правовых актов Евразийского экономического союза.

Ввиду того, что оспариваемые пункты Санитарных правил не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы, они подлежат применению.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления открытого акционерного общества «Кондитерско-булочный комбинат „Черемушки“, общества с ограниченной ответственностью „АШАН“ о признании недействующими пунктов 1.9, 1.10, 1.13, 1.16 санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.3.2.1324-03 „Гигиенические требования к срокам годности и условиям хранения пищевых продуктов“, утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 21 мая 2003 г. и введенных в действие постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22 мая 2003 г. № 98, отказать.»

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---