Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 10.08.2020 № АКПИ20-277

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 3 Порядка оплаты проезда сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и членам их семей, а также выплаты денежной компенсации расходов, связанных с оплатой проезда, членам семей и родителям погибшего (умершего) сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, утв. Приказом МВД России от 16.05.2012 № 514>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ф.М. о признании недействующими приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации от 16 мая 2012 г. № 514 «Об утверждении Порядка оплаты проезда сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и членам их семей, а также выплаты денежной компенсации расходов, связанных с оплатой проезда, членам семей и родителям погибшего (умершего) сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» (в части), пункта 3 данного порядка,

приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее также — МВД России) от 16 мая 2012 г. № 514 утвержден Порядок оплаты проезда сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и членам их семей, а также выплаты денежной компенсации расходов, связанных с оплатой проезда, членам семей и родителям погибшего (умершего) сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации (далее — Приказ, Порядок соответственно). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 4 июня 2012 г., регистрационный номер 24457, опубликован в «Российской газете» 22 июня 2012 г., № 141.

Согласно пункту 3 Порядка расходы, связанные с проездом, оплачиваются (компенсируются) в пределах стоимости проезда по кратчайшему или беспересадочному маршруту. В случае проезда с разрывом маршрута или с отклонением от кратчайшего маршрута, в том числе различными видами транспорта, оплате (компенсации) подлежат фактические расходы, но не превышающие стоимости проезда по кратчайшему (или беспересадочному) маршруту в соответствии с установленными категориями проезда. Оплата (компенсация) стоимости проезда в данном случае осуществляется на основании справок о стоимости перевозки на выбранном виде транспорта, выданных транспортными организациями, выполнявшими регулярные перевозки по кратчайшему или беспересадочному маршруту в период осуществленного выезда, или их уполномоченными агентами.

Ф.М. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими Приказа (в части) и пункта 3 Порядка, ссылаясь на их противоречие части 10 статьи 11 Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ), подпункту «г» пункта 3 Правил возмещения расходов на проезд и провоз багажа к избранному месту жительства сотрудникам органов внутренних дел, лицам, проходящим службу в войсках национальной гвардии Российской Федерации и имеющим специальные звания полиции, выплаты денежной компенсации расходов на проезд в санаторно-курортные организации гражданам Российской Федерации, уволенным со службы в органах внутренних дел, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и членам их семей, а также проезда членов семьи и родителей погибшего (умершего) сотрудника органов внутренних дел, лица, проходившего службу в войсках национальной гвардии Российской Федерации и имевшего специальное звание полиции, к месту его погребения, находящемуся за пределами территории Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. № 1229 (далее — Правила возмещения расходов), Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, приказам Министерства транспорта Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 82 «Об утверждении Федеральных авиационных правил „Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей“ и от 25 сентября 2008 г. № 155 „Об утверждении Правил формирования и применения тарифов на регулярные воздушные перевозки пассажиров и багажа, взимания сборов в области гражданской авиации“ (далее — приказы Минтранса России от 28 июня 2007 г. № 82 и от 25 сентября 2008 г.)»

По мнению административного истца, Приказ принят административным ответчиком при отсутствии установленных федеральным законом полномочий на его издание и с нарушением процедуры принятия, что выражается в отсутствии согласования с Министерством транспорта Российской Федерации. Кроме того, в преамбуле Приказа нет указания на конкретную норму Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ, на основании которой он принят, что, как он считает, приводит к правовой неопределенности, поскольку допускает применение в практике положений оспариваемого приказа к субъектам правоотношений, не регулируемых данным приказом.

Ф.М. считает, что пункт 3 Порядка содержит правовую неопределенность условий оплаты компенсации расходов за проезд воздушным транспортом в случае разрыва маршрута или отклонения от кратчайшего маршрута, так как им не определен способ установления кратчайшего маршрута, форма и содержание справки транспортной организации о стоимости проезда, что порождает возможность их неоднозначного и произвольного толкования; оспариваемым пунктом ему причинен материальный ущерб и нарушено его право на получение компенсации расходов, связанных с проездом в санаторно-курортную организацию федерального органа исполнительной власти в сфере органов внутренних дел и обратно (один раз в год) в полном объеме.

В обоснование своего требования Ф.М. указывает на то, что в результате применения пункта 3 Порядка Центром пенсионного обслуживания ГУ МВД России по Московской области снижен размер компенсации, выплаченной ему в счет расходов на проезд в санаторно-курортную организацию МВД России воздушным транспортом.

МВД России и Минюст России в письменных возражениях указали, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, соответствует действующему законодательству, содержание оспариваемого акта является определенным, не вызывает неоднозначного толкования, не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца, который не является субъектом правоотношений, регулируемых таким актом.

В судебном заседании административный истец Ф.Н. поддержал заявленное требование, уточнив, что просит признать пункт 3 Порядка не действующим в части проезда воздушным транспортом.

Представитель МВД России К. и представитель Минюста России М. возражали против удовлетворения административного иска.

Выслушав объяснения административного истца Ф.Н., возражения представителя Министерства внутренних дел Российской Федерации К., представителя Министерства юстиции Российской Федерации М., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Отношения, связанные с денежным довольствием и пенсионным обеспечением сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, обеспечением жилыми помещениями, медицинским обеспечением сотрудников, граждан Российской Федерации, уволенных со службы в органах внутренних дел, членов их семей и лиц, находящихся (находившихся) на их иждивении, а также с предоставлением им иных социальных гарантий, регулируются Федеральным законом от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ.

В соответствии с частями 5, 6 статьи 3, пунктом 1 части 1 статьи 12 Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ руководителю федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел предоставлены полномочия по определению порядка оплаты проезда железнодорожным, воздушным, водным и автомобильным (за исключением такси) транспортом сотрудника и члена его семьи, а также выплаты денежной компенсации расходов, связанных с оплатой проезда железнодорожным, воздушным, водным и автомобильным (за исключением такси) транспортом членам семьи, родителям сотрудника, погибшего (умершего) вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей, либо вследствие заболевания, полученного в период прохождения службы в органах внутренних дел, пропавшего без вести при выполнении служебных обязанностей.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, является Министерство внутренних дел Российской Федерации, которое вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты (пункт 1, подпункт 4 пункта 11 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699).

На день принятия оспариваемого нормативного правового акта полномочия МВД России как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, определялись в соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248.

Таким образом, Порядок утвержден компетентным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий. Порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюден. Поэтому довод административного истца об отсутствии у МВД России компетенции на издание оспариваемого акта является несостоятельным.

Ссылка Ф.М. на нарушение отдельных процедур принятия нормативного правового акта основана на неправильном толковании норм права.

В силу абзаца третьего пункта 3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если проект нормативного правового акта содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти.

Порядок регулирует вопросы: оплаты сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и членам их семей стоимости проезда к месту лечения либо медицинского освидетельствования и обратно, к месту долечивания (реабилитации) в санаторно-курортной организации федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и обратно, к месту проведения основного (каникулярного) отпуска на территории (в пределах) Российской Федерации и обратно; денежной компенсации расходов, связанных с оплатой проезда, членам семей и родителям сотрудника, погибшего (умершего) вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей, либо вследствие заболевания, полученного в период прохождения службы в органах внутренних дел, пропавшего без вести при выполнении служебных обязанностей, к месту лечения в санаторно-курортной организации федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и обратно, к месту погребения погибшего (умершего) сотрудника и обратно, в том числе за пределами территории Российской Федерации (один раз в год); деятельности должностных лиц подразделений по месту (последнему месту) прохождения службы сотрудника (погибшего (умершего) сотрудника) или пенсионных органов системы МВД России по месту пенсионного обслуживания членов семей, а также родителей по оплате (компенсации) расходов, связанных с проездом; оплаты сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации стоимости проезда к месту проведения медико-психологической реабилитации и обратно в центрах реабилитации (специализированных реабилитационных подразделениях) медико-санитарных организаций федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, в санаторно-курортных организациях федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (подпункты 1.1 - 1.4 пункта 1).

Оспариваемый нормативный правовой акт не содержит положений, требующих согласования с Министерством транспорта Российской Федерации, поэтому доводы административного истца Ф.М. о несоблюдении подобных требований несостоятельны. Вопреки доводам административного истца Приказ не затрагивает вопросы формирования стоимости перевозки (тарифов), сборов и услуг на определенном виде транспорта. Кроме того, он не подлежал согласованию с названным министерством, поскольку такое требование не предусмотрено Федеральным законом от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ.

Порядок содержит правила, по которым указанным в нем лицам оплачиваются (компенсируются) расходы, связанные с проездом железнодорожным, воздушным, водным и автомобильным транспортом (за исключением такси).

Установленное в пункте 3 Порядка положение, что расходы, связанные с проездом, оплачиваются (компенсируются) в пределах стоимости проезда по кратчайшему или беспересадочному маршруту, имеет характер общей нормы и распространяется на случаи проезда любыми из перечисленных видов транспорта с учетом особенностей их возможных маршрутов. Так, этим же пунктом предусмотрено, что в случае проезда с разрывом маршрута или с отклонением от кратчайшего маршрута, в том числе различными видами транспорта, оплате (компенсации) подлежат фактические расходы, но не превышающие стоимости проезда по кратчайшему (или беспересадочному) маршруту в соответствии с установленными категориями проезда.

Такое регулирование направлено на реализацию прав лиц, указанных в частях 5, 6 статьи 3, пункте 1 части 1 статьи 12 Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ, на оплату стоимости проезда железнодорожным, воздушным, водным и автомобильным (за исключением такси) транспортом или получение денежной компенсации соответствующих расходов.

Эту же цель обеспечивает и другое правило пункта 3 Порядка о том, что оплата (компенсация) стоимости проезда в случае разрыва маршрута или с отклонением от кратчайшего маршрута осуществляется на основании справок о стоимости перевозки на выбранном виде транспорта, выданных транспортными организациями, выполнявшими регулярные перевозки по кратчайшему или беспересадочному маршруту в период осуществленного выезда, или их уполномоченными агентами.

МВД России не уполномочено определять форму справки о стоимости перевозки на выбранном виде транспорта и требования к ее содержанию, поэтому отсутствие в пункте 3 Порядка подобной нормы не влечет, как ошибочно считает Ф.М., неоднозначное и произвольное толкование действующих нормативных положений, отвечающих общеправовым критериям определенности, ясности, в том числе применительно к оплате (компенсации) расходов на проезд воздушным транспортом.

С учетом того, что федеральный законодатель отнес установление рассматриваемого порядка к полномочиям руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, отсутствует иной нормативный правовой акт большей юридической силы, который предусматривал бы отличное от оспариваемого нормативного положения правовое регулирование.

Кроме того, оспариваемый нормативный правовой акт не регулирует порядок выплаты денежной компенсации расходов, связанных с оплатой проезда в санаторно-курортную организацию гражданина Российской Федерации, уволенного со службы в органах внутренних дел и имеющего право на подобную денежную компенсацию на основании части 10 статьи 11 Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ.

Так как Ф.М. как гражданин Российской Федерации, уволенный со службы в органах внутренних дел, не относится к кругу лиц, на которых распространяется действие данного акта, Порядок не может рассматриваться как нарушающий его права. Этот вывод следует из содержания акта и подтверждается в том числе письменными возражениями МВД России и устными объяснениями его представителя в судебном заседании, из которых также следует, что при ответе на обращение административного истца пенсионным органом был неверно определен статус Ф.М.

Частью 10 статьи 11 приведенного федерального закона установлено, что гражданину Российской Федерации, уволенному со службы в органах внутренних дел, имеющему стаж службы в органах внутренних дел 20 лет и более (в том числе в льготном исчислении), за исключением лиц, уволенных со службы в органах внутренних дел по основаниям, указанным в части 8 статьи 3 этого федерального закона, и одному из членов его семьи, а также гражданину Российской Федерации, уволенному со службы в органах внутренних дел и ставшему инвалидом вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей, либо вследствие заболевания, полученного в период прохождения службы в органах внутренних дел, выплачивается денежная компенсация расходов, связанных с оплатой проезда в санаторно-курортную организацию федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного органа в сфере войск национальной гвардии и обратно (один раз в год), в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. № 1229 утверждены Правила возмещения расходов, которыми определен порядок выплаты денежной компенсации расходов на проезд железнодорожным, воздушным, водным, автомобильным, в том числе личным (за исключением такси) транспортом, в частности гражданину Российской Федерации, уволенному со службы в органах внутренних дел, войсках национальной гвардии Российской Федерации, имеющему стаж службы в органах внутренних дел, войсках национальной гвардии Российской Федерации, составляющий 20 лет и более (в том числе в льготном исчислении), за исключением лиц, уволенных со службы в органах внутренних дел, войсках национальной гвардии Российской Федерации по основаниям, указанным в части 8 статьи 3 Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ, в случае проезда в санаторно-курортную организацию федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, федерального органа исполнительной власти в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, в сфере оборота оружия, в сфере частной охранной деятельности, в сфере частной детективной деятельности и в сфере вневедомственной охраны и обратно (1 раз в год) (подпункт «б» пункта 1).

Согласно пункту 3 Правил возмещения расходов денежная компенсация в размере фактически понесенных расходов (включая оплату услуг по оформлению проездных документов, предоставление в поездах постельных принадлежностей) не выше стоимости проезда по прямому беспересадочному маршруту, а при отсутствии такого маршрута — с наименьшим количеством пересадок. Для названных выше граждан предусмотрена компенсация за проезд воздушным транспортом в салоне экономического класса (подпункт «г» данного пункта).

Лишены правовых оснований доводы административного истца о противоречии пункта 3 Порядка части 10 статьи 11 Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ, пункту 3 Правил возмещения расходов, включая подпункт «г» этого пункта, так как в отличие от приведенных нормативных правовых актов оспариваемое нормативное положение, имеющее схожее с ними правовое регулирование относительно денежной компенсации расходов на проезд различными видами транспорта, распространяется на иной круг лиц, поименованный в пункте 1 Порядка.

Порядок и Правила возмещения расходов имеют самостоятельные предметы правового регулирования в отношении различных субъектов правоотношений, в связи с этим они не являются взаимосвязанными нормативными правовыми актами соответственно меньшей и большей юридической силы, поэтому доводы административного истца о противоречии оспариваемого нормативного положения пункту 3 Правил возмещения расходов несостоятельны.

Как установлено выше, Порядок принят во исполнение требований частей 5, 6 статьи 3, пункта 1 части 1 статьи 12 Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ, в то время как правовым основанием для издания Правил возмещения расходов является часть 10 статьи 11 данного федерального закона. Неуказание в преамбуле Приказа конкретных статей Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ, в соответствии с которыми он принят и утвержден Порядок, не может повлечь признание недействующим нормативного правового акта, оспариваемое содержание которого не противоречит федеральному закону.

Основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В связи с этим несостоятельны ссылки административного истца на положения приказов Минтранса России от 28 июня 2007 г. № 82 и от 25 сентября 2008 г., поскольку названные акты имеют различный предмет правового регулирования и равную юридическую силу с оспариваемым нормативным правовым актом, они не подлежат проверке на соответствие друг другу.

Как следует из содержания административного искового заявления, требование административного истца о признании недействующими Приказа (в части) и пункта 3 Порядка в части, касающейся расходов на проезд воздушным транспортом, фактически основаны на его несогласии с размером полученной денежной компенсации за проезд, определенной конкретным решением Центра пенсионного обслуживания ГУ МВД России по Московской области. Из содержания представленных Ф.М. судебных решений с его участием усматривается, что, разрешая такой спор, суды руководствовались в том числе Федеральным законом от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ и Правилами возмещения расходов. Вместе с тем проверка законности и обоснованности судебных решений не входит в предмет настоящего административного дела.

При изложенных обстоятельствах оспариваемые нормативные положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах, что согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела влечет принятие судом решения об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Ф.М. о признании недействующими приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации от 16 мая 2012 г. № 514 «Об утверждении Порядка оплаты проезда сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и членам их семей, а также выплаты денежной компенсации расходов, связанных с оплатой проезда, членам семей и родителям погибшего (умершего) сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» (в части), пункта 3 данного порядка отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---