Решение Верховного Суда РФ от 23.07.2020 № АКПИ20-178

<Об отказе в удовлетворении административного искового заявления об оспаривании пункта 35 перечня специальностей и направлений подготовки высшего образования, необходимых для осуществления кадастровой деятельности, утв. Приказом Минэкономразвития России от 26.04.2018 № 229>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С. об оспаривании пункта 35 перечня специальностей и направлений подготовки высшего образования, необходимых для осуществления кадастровой деятельности, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 апреля 2018 г. № 229,

приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 апреля 2018 г. № 229 «Об утверждении перечня специальностей и направлений подготовки высшего образования, необходимых для осуществления кадастровой деятельности, и о признании утратившими силу приказа Минэкономразвития России от 29 июня 2016 г. № 413 и пункта 1 изменений, которые вносятся в некоторые приказы Минэкономразвития России в сфере кадастровой деятельности, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 30 октября 2017 г. № 578» (далее — Приказ), зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации 29 мая 2018 г., № 51210, и опубликованным 29 мая 2018 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, утвержден перечень специальностей и направлений подготовки высшего образования, необходимых для осуществления кадастровой деятельности (далее — Перечень).

Перечень, являющийся приложением к Приказу, состоит из трех граф, содержащих указание на порядковый номер специальности и направления подготовки, номер (коды) специальности и направления подготовки и их наименование.

Под порядковым номером (далее — пункт) 35 в Перечень включена специальность, имеющая код 05.06.01 и наименование «Науки о земле».

С. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 35 Перечня, ссылаясь на то, что его включение в Перечень противоречит статье 29 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» (далее — Федеральный закон № 221) и ограничивает ее право и свободу выбора рода деятельности, в частности препятствует осуществлению профессиональной деятельности в качестве кадастрового инженера.

В обоснование требования административный истец указала, что имеет высшее образование по специальности «География», квалификация — «Географ. Преподаватель». Согласно разъяснениям, полученным Ассоциацией «Саморегулируемая организация кадастровые инженеры» от Министерства образования и науки Российской Федерации (далее — Минобрнауки России), специальность «География» с присвоением квалификации «Географ» соответствует направлению подготовки (бакалавриат) 05.03.02 «География» и входит в укрупненную группу специальностей и направлений (далее — УГСН) 05.00.00 «Науки о земле». В пункте 27 Перечня специальностей указана специальность «Картография и геоинформатика» с кодами 05.03.03 (бакалавриат) и 05.04.03 (магистратура), входящая в УГСН 05.00.00 «Науки о земле». Согласно перечню направлений подготовки высшего образования — бакалавриата, утвержденному приказом Минобрнауки России от 12 сентября 2013 г. № 1061, помимо указанной специальности в УГСН 05.00.00 «Науки о земле» входят направления подготовки «География», код 05.03.02, а также «Геология», код 05.03.01, «Гидрометеорология», код 05.03.04, «Прикладная гидрометеорология», код 05.03.05, и «Экология и природопользование», код 05.03.06. В утвержденный этим же приказом Минобрнауки России перечень направлений подготовки высшего образования — магистратуры в УГСН 05.00.00 «Науки о земле» входят направления подготовки «География», код 05.04.02, а также «Геология», код 05.04.01, «Гидрометеорология», код 05.04.04, «Прикладная гидрометеорология», код 05.04.05, и «Экология и природопользование», код 05.04.06. Код 05.06.01 с наименованием направления подготовки «Наука о земле», указанный в пункте 35 Перечня, включен в перечень направлений подготовки высшего образования — подготовки кадров высшей квалификации по программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре, утвержденный названным выше приказом Минобрнауки России, и соответствует квалификации «исследователь», «преподаватель-исследователь».

По мнению С., оспариваемым положением Минэкономразвития России установило для нее, имеющей высшее образование по специальности «География», также входящую в УГСН 05.00.00 «Науки о земле», завышенный и дискриминационный по сравнению с лицами, имеющими специальность «Картография и геоинформатика», также входящей в УГСН 05.00.00 «Науки о земле», уровень образования — аспирантура, который для выполнения кадастровых работ является необоснованным и не соответствующим целям, установленным Федеральным законом № 221-ФЗ.

Представитель административного истца А. в судебном заседании поддержал заявленное требование.

В письменных возражениях на административный иск административный ответчик Министерство экономического развития Российской Федерации (далее — Минэкономразвития России) и заинтересованные лица: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (далее — Росреестр) и Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) указали, что Приказ издан компетентным органом, в оспариваемой части Перечень не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы и не нарушает права административного истца, в связи с чем административное исковое заявление не подлежит удовлетворению.

В судебном заседании представители Минэкономразвития России — Л., Росреестра — З. и Минюста России — Д. поддержали изложенные в возражениях правовые позиции.

Выслушав стороны, заинтересованных лиц, проверив оспариваемое положение Перечня на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей в удовлетворении требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не усматривает оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Отношения, возникающие в связи с осуществлением кадастровой деятельности, деятельности саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров (далее — кадастровые отношения), регулируются Федеральным законом № 221-ФЗ.

Кадастровой деятельностью являются выполнение работ в отношении недвижимого имущества в соответствии с установленными федеральным законом требованиями, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества (далее — кадастровый учет) сведения о таком недвижимом имуществе (далее — кадастровые работы), и оказание услуг в установленных федеральным законом случаях. Специальным правом на осуществление кадастровой деятельности обладает лицо, указанное в статье 29 данного федерального закона (далее — кадастровый инженер) (часть 4 статьи 1).

В силу положений указанной нормы закона кадастровым инженером признается физическое лицо, являющееся членом саморегулируемой организации кадастровых инженеров, одним из обязательных условий принятия в члены которой с 1 января 2020 г. является наличие высшего образования по специальности или направлению подготовки, перечень которых утверждается органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений, или наличие высшего образования по специальности или направлению подготовки, не вошедших в указанный перечень, и дополнительного профессионального образования по программе профессиональной переподготовки в области кадастровых отношений (часть 1, пункт 2 части 2 статьи 29 Федерального закона № 221-ФЗ).

Во исполнение указанных требований Федерального закона 221-ФЗ и в соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 437, Минэкономразвития России, согласовав проект с Минобрнауки России, издало Приказ, утвердивший Перечень.

Правовой статус кадастрового инженера до 1 июля 2016 г. определялся частью 1 статьи 29 Федерального закона № 221-ФЗ (в редакции, действовавшей до внесения изменений Федеральным законом от 30 декабря 2015 г. № 452-ФЗ) как физического лица, имеющего действующий квалификационный аттестат кадастрового инженера (далее — квалификационный аттестат).

С 1 июля 2016 г. кадастровым инженером признается физическое лицо, являющееся членом саморегулируемой организации кадастровых инженеров (далее — СРО КИ), независимо от наличия у него квалификационного аттестата.

Федеральным законом от 30 декабря 2015 г. № 452-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О государственном кадастре недвижимости“ и статью 76 Федерального закона „Об образовании в Российской Федерации“ в части совершенствования деятельности кадастровых инженеров» (далее — Федеральный закон № 452-ФЗ) не только введено обязательное членство кадастрового инженера в СРО КИ, но и установлены обязательные условия (требования) для принятия физического лица в члены СРО КИ, в том числе требование о наличии высшего образования по специальности или направлению подготовки, перечень которых утверждается органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений, или наличие высшего образования по специальности или направлению подготовки, не вошедших в указанный перечень, и дополнительного профессионального образования по программе профессиональной переподготовки в области кадастровых отношений (пункт 7 статьи 1).

В случае несоответствия кадастрового инженера данному обязательному условию он подлежит исключению из СРО КИ по пункту 3 части 15 статьи 29 Федерального закона № 221-ФЗ (нарушение кадастровым инженером обязательных условий членства в СРО КИ) и соответственно, лишается статуса кадастрового инженера и права на выполнение кадастровых работ.

Обязательные условия приема и членства в СРО КИ, установленные Федеральным законом № 452-ФЗ, вступили в силу 1 июля 2016 г. (статья 4 Федерального закона № 452-ФЗ).

Однако согласно части 5 статьи 4 Федерального закона № 452-ФЗ для лиц, имевших на день вступления в силу Федерального закона № 452-ФЗ (1 июля 2016 г.) действующие квалификационные аттестаты кадастрового инженера, применение требования пункта 2 части 2 статьи 29 Федерального закона № 221-ФЗ о наличии соответствующего образования было отложено до 1 января 2020 г.

Таким образом, в отношении указанных лиц законом был предусмотрен переходный период до 1 января 2020 г. в целях предоставления им возможности приведения своего статуса кадастрового инженера в соответствие с новыми обязательными требованиями и обеспечения дальнейшего осуществления ими профессиональной кадастровой деятельности после указанной даты.

В этих целях до 1 января 2020 г. кадастровый инженер, не имеющий высшего образования, должен был пройти обучение по программе высшего образования по соответствующей специальности или направлению подготовки, предусмотренным Перечнем, а кадастровый инженер, имеющий высшее образование по специальности или направлению подготовки, не вошедшим в Перечень, должен был получить дополнительное профессиональное образование по программе профессиональной переподготовки в области кадастровых отношений.

Текст Федерального закона № 452-ФЗ был размещен 30 декабря 2015 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и опубликован в изданиях: «Собрание законодательства РФ» — 4 января 2016 г., «Российская газета» — 12 января 2016 г.

Приказ также размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 29 мая 2018 г., а приказ Минэкономразвития России от 24 августа 2016 г. № 541 «Об утверждении типовых дополнительных профессиональных программ в области кадастровой деятельности» (вместе с «Типовой дополнительной профессиональной программой (программой профессиональной переподготовки) „Кадастровая деятельность“) был опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 10 октября 2016 г.»

Все заинтересованные лица имели реальную возможность заблаговременно ознакомиться с указанными нормативными актами о предстоящих изменениях в законодательстве в сфере кадастровой деятельности, в том числе с необходимостью получения высшего образования, предусмотренного Перечнем, или с необходимостью прохождения профессиональной переподготовки в области кадастровой деятельности в целях продолжения после 1 января 2020 г. профессиональной деятельности в качестве кадастрового инженера.

В соответствии с типовой дополнительной профессиональной программой (Программой профессиональной переподготовки) «Кадастровая деятельность» (далее — Программа), утвержденной приказом Минэкономразвития России от 24 августа 2016 г. № 541, нормативный срок освоения Программы составляет 600 академических часов. Для лиц, имеющих углубленную подготовку по отдельным дисциплинам Программы, может применяться форма организации образовательной деятельности, основанная на модульном принципе, с организацией учебного процесса по индивидуальному плану. При освоении Программы возможен зачет учебных дисциплин (модулей), освоенных в процессе предшествующего обучения по основным профессиональным образовательным программам и (или) дополнительным профессиональным программам, порядок которого определяется образовательной организацией самостоятельно (пункты 4 и 11).

Согласно Общероссийскому классификатору специальностей по образованию ОК 009-2016, разработанному Минобрнауки России, принятому и введенному в действие с 1 июля 2017 г. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Росстандарта) от 8 декабря 2016 г. № 2007-ст, в составе обозначенной в заявлении укрупненной группы профессий, специальностей и направлений подготовки «Науки о Земле», код 05.00.00, объединены профессии, специальности и направления подготовки, в рамках которых могут приобретаться профессиональные компетенции в результате получения как среднего профессионального (специального) образования — программа подготовки специалистов среднего звена, так и высшего образования — уровень бакалавриата, уровень магистратуры, уровень специалитета и уровень подготовки кадров высшей квалификации (программа аспирантуры).

В целях реализации профессиональных образовательных программ высшего образования УГСН «Науки о Земле», код 05.00.00 включает следующие направления подготовки высшего образования (уровней бакалавриата и магистратуры соответственно): «Геология», коды 05.03.01 и 05.04.01, «География», коды 05.03.02 и 05.04.02, «Картография и геоинформатика», коды 05.03.03 и 05.04.03, «Гидрометеорология», коды 05.03.04 и 05.04.04, «Прикладная гидрометеорология», коды 05.03.05 и 05.04.05, «Экология и природопользование», коды 05.03.06 и 05.04.06, а также направление подготовки высшего образования — подготовки кадров высшей квалификации «Науки о Земле», код 05.06.01.

Включенные в Перечень (пункт 27) направления подготовки «Картография и геоинформатика», код 05.03.03 - уровень бакалавриата, код 05.04.03 - уровень магистратуры, входящие в УГСН «Науки о Земле» код 05.00.00, так же, как и отсутствующее в данном Перечне направление подготовки «География», код 05.03.02 - уровень бакалавриата, имеют существенные отличия в содержании образовательных стандартов данных направлений подготовки, что следует из федеральных государственных образовательных стандартов высшего образования по указанным направлениям подготовки уровней бакалавриата, магистратуры и подготовки кадров высшей квалификации (приказы Минобрнауки России от 12 марта 2015 г. № 212, от 28 августа 2015 г. № 910, от 7 августа 2014 г. № 955, от 30 июля 2014 г. № 870).

В Перечень включены специальности и направления подготовки высшего образования, обучение специалистов по которым необходимо для приобретения фундаментальных профессиональных компетенций при осуществлении кадастровой деятельности на высоком профессиональном уровне.

Изменения, внесенные в законодательство Федеральным законом № 452-ФЗ, направлены на повышение профессионального уровня участников рынка кадастровых работ, что оказывает непосредственное влияние на качество предоставляемых государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество, потребителями которых выступает неограниченное число физических и юридических лиц, а также на обеспечение наполнения Единого государственного реестра недвижимости достоверными сведениями об объектах недвижимости на территории Российской Федерации.

Вопреки доводам административного истца пункт 35 Перечня соответствует пункту 2 части 2 статьи 29 Федерального закона № 221-ФЗ и не ограничивает его право на осуществление профессиональной кадастровой деятельности. В целях осуществления кадастровой деятельности для административного истца как лица, имеющего высшее образование по направлению подготовки, не вошедшему в Перечень, Федеральным законом № 221-ФЗ предусмотрена возможность получения (совершенствования) необходимой квалификации по дополнительной профессиональной программе в области кадастровых отношений в соответствии с Приказом № 541, которым утверждена Программа профессиональной переподготовки «Кадастровая деятельность».

Принимая во внимание, что Перечень в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления С. об оспаривании пункта 35 перечня специальностей и направлений подготовки высшего образования, необходимых для осуществления кадастровой деятельности, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 апреля 2018 г. № 229, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---