Решение Верховного Суда РФ от 04.06.2020 № АКПИ20-167

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца первого пункта 9 Инструкции о порядке проведения медицинского освидетельствования, обследования (лечения) граждан Российской Федерации при призыве на военную службу и лечебно-оздоровительных мероприятий среди граждан Российской Федерации, получивших отсрочки от призыва на военную службу по состоянию здоровья, утв. Приказом Министра обороны РФ № 240, Минздрава РФ № 168 от 23.05.2001>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре К.Ю.,

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению М. о признании недействующим абзаца первого пункта 9 Инструкции о порядке проведения медицинского освидетельствования, обследования (лечения) граждан Российской Федерации при призыве на военную службу и лечебно-оздоровительных мероприятий среди граждан Российской Федерации, получивших отсрочки от призыва на военную службу по состоянию здоровья, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации и Министерства здравоохранения Российской Федерации от 23 мая 2001 г. № 240/168,

приказом Министра обороны Российской Федерации и Министерства здравоохранения Российской Федерации от 23 мая 2001 г. № 240/168 (далее — Приказ) утверждена Инструкция о порядке проведения медицинского освидетельствования, обследования (лечения) граждан Российской Федерации при призыве на военную службу и лечебно-оздоровительных мероприятий среди граждан Российской Федерации, получивших отсрочки от призыва на военную службу по состоянию здоровья (далее — Инструкция). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 18 июля 2001 г. № 2805, и опубликован 30 июля 2001 г. в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 1 августа 2001 г. в — «Российской газете».

Пунктом 9 Инструкции установлено, что врач-специалист, привлекаемый к медицинскому освидетельствованию призывника, изучив его анамнез, результаты клинико-инструментального исследования и оценив состояние здоровья, выносит заключение о категории его годности к военной службе с формулировками, приведенными в подпунктах «а» и «б» этого пункта (абзац первый).

М. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующей приведенной нормы Инструкции, ссылаясь на ее противоречие статье 70 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 323-ФЗ), абзацу третьему пункта 4, пунктам 20 и 21 Положения о военно-врачебной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 2013 г. № 565 (далее — Положение о ВВЭ) и правовую неопределенность. По мнению административного истца, оспариваемое положение позволяет врачу-специалисту игнорировать представляемые призывником сведения об имеющихся у него заболеваниях, полученные в медицинских учреждениях, где обследовался и лечился призывник, выносить заключение о категории годности призывника к военной службе на основании неопределенных данных, что допускает произвольность правоприменения и принятие необоснованного заключения о категории годности к военной службе.

В обоснование своего требования административный истец указал, что в период призыва граждан на военную службу в ряды Вооруженных Сил Российской Федерации, осуществлявшегося с 1 октября по 31 декабря 2019 г., он проходил медицинское освидетельствование в военном комиссариате Невского района г. Санкт-Петербурга, в ходе которого на основании представленных им медицинских документов и жалоб, в том числе о наличии заболевания, подтвержденного в медицинском учреждении федерального подчинения ФГБОУ ВО «Северо-Западный государственный медицинский университет им. И.И. Мечникова» Минздрава России, ему была установлена категория годности «Б» врачом-специалистом по профилю «терапия». При этом при постановке на воинский учет его не признали ограниченно годным или негодным к военной службе, а представленное им обследование было исключено врачом-специалистом из объема медицинских данных без обоснования своей позиции и впоследствии не было принято во внимание.

Административный истец надлежащим образом извещен о времени и месте судебного разбирательства. Его представитель К.А., принимавший участие в судебном заседании с использованием веб-конференции, уточнив заявленное требование, указал, что административный истец просит признать недействующим абзац первый пункта 9 Инструкции, и просил удовлетворить заявленное требование.

Административные ответчики Министерство обороны Российской Федерации (далее — Минобороны России), Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее — Минздрав России) и заинтересованное лицо Минюст России в письменных возражениях на административный иск указали, что Приказ издан уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, оспариваемое положение Инструкции не противоречит актам большей юридической силы, прав и законных интересов административного истца не нарушает, доводы административного искового заявления основаны на неверном толковании правовых норм.

В судебном заседании представитель Минздрава России Ш., представитель Минобороны России Н. просили отказать в удовлетворении административного искового заявления.

Представитель Минюста России, надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Выслушав стороны, изучив доводы заинтересованного лица, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (далее — Федеральный закон № 53-ФЗ) установлено, что обязательная и добровольная подготовка граждан к военной службе осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (статьи 11 и 17).

Медицинское освидетельствование статьей 11 данного закона отнесено к обязательной подготовке граждан к военной службе.

Правительство Российской Федерации постановлением от 31 декабря 1999 г. № 1441 «Об утверждении Положения о подготовке граждан Российской Федерации к военной службе» (далее — Постановление № 1441) утвердило Положение о подготовке граждан Российской Федерации к военной службе (далее — Положение) и поручило Минобороны России принять необходимые нормативные правовые акты, регулирующие вопросы подготовки граждан Российской Федерации к военной службе (пункты 1 и 2).

В пункте 1 Положения закреплено, что подготовка граждан Российской Федерации к военной службе организуется в соответствии с федеральными законами от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне», от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Положением и иными нормативными правовыми актами.

Пунктом 3 статьи 5.1 Федерального закона № 53-ФЗ установлено, что порядок организации и проведения медицинского освидетельствования граждан, указанных в пункте 1 данной статьи, определяется Положением о военно-врачебной экспертизе.

Положением о военно-врачебной экспертизе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 20 апреля 1995 г. № 390 (утратило силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 25 февраля 2003 г. № 123), действовавшим на момент издания оспариваемого акта, было установлено, что Минобороны России совместно с Минздравом России разрабатывает требования к состоянию здоровья граждан, подлежащих первоначальной постановке на воинский учет, граждан, подлежащих призыву на военную службу, граждан, поступающих на военную службу по контракту, граждан, поступающих в училища, военно-учебные заведения, военнослужащих, граждан, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации, которые включаются в расписание болезней и таблицу дополнительных требований к состоянию здоровья граждан согласно Приложению. Под требованиями к состоянию здоровья граждан понимаются медицинские показатели, которые характеризуют состояние их здоровья и физического развития и на основании которых определяются их категории годности к военной службе (пункт 10).

До освидетельствования граждан при первоначальной постановке на воинский учет ежегодно проводятся их медицинские осмотры, обследование (наблюдение), а также лечебно-оздоровительные мероприятия и профилактические прививки. Организация и проведение медицинских осмотров, обследования (наблюдения), лечебно-оздоровительных мероприятий и профилактических прививок возлагаются на органы управления и медицинские учреждения государственной и муниципальной систем здравоохранения. Порядок организации и проведения медицинских осмотров, обследования (наблюдения), лечебно-оздоровительных мероприятий и профилактических прививок, ведения учета и отчетности, осуществления контроля за этой работой определяется Минздравом России совместно с Минобороны России (пункты 13, 14).

Полномочия Минобороны России на издание приказов, директив, положений, наставлений, инструкций, уставов и иных нормативных (правовых, нормативных правовых) актов, в необходимых случаях — совместно с другими федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, были предусмотрены подпунктом 36 пункта 11 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 ноября 1998 г. № 1357 (утратило силу с 16 августа 2004 г. в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 1082).

В настоящее время такие полномочия закреплены в пункте 7 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 1082, согласно которому Минобороны России осуществляет самостоятельно на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Минздрав России согласно пункту 1 постановления Правительства Российской Федерации от 14 октября 1996 г. № 1217 «Вопросы Министерства здравоохранения Российской Федерации» (утратило силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 49), действовавшего на момент издания оспариваемого акта, являлся федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере здравоохранения и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Действуя в рамках предоставленных полномочий, Министр обороны Российской Федерации и Минздрав России издали Приказ, которым утвердили Инструкцию.

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт издан уполномоченными федеральными органами исполнительной власти с соблюдением требований к его форме и порядку введения в действие.

В соответствии с пунктом 1 статьи 5.1 Федерального закона № 53-ФЗ граждане при постановке на воинский учет, призыве на военную службу или поступлении на военную службу по контракту, поступлении в мобилизационный людской резерв, поступлении в военные профессиональные образовательные организации и военные образовательные организации высшего образования, заключении с Министерством обороны Российской Федерации договора об обучении, предусмотренного пунктом 1 или 4 статьи 20 или пунктом 1 статьи 20.2 данного федерального закона, призыве на военные сборы, прохождении альтернативной гражданской службы, а также граждане, ранее признанные ограниченно годными к военной службе по состоянию здоровья, проходят медицинское освидетельствование врачами-специалистами (терапевтом, хирургом, невропатологом, психиатром, окулистом, оториноларингологом, стоматологом) и в случае необходимости — врачами других специальностей.

Врачи, руководящие работой по медицинскому освидетельствованию граждан, указанных в пункте 1 данной статьи, по результатам медицинского освидетельствования дают заключение о годности гражданина к военной службе по следующим категориям: А — годен к военной службе; Б — годен к военной службе с незначительными ограничениями; В — ограниченно годен к военной службе; Г — временно не годен к военной службе; Д — не годен к военной службе (пункт 2 статьи 5.1).

Федеральный закон № 323-ФЗ закрепляет аналогичные положения, указывая в части 2 статьи 25, что граждане, подлежащие призыву на военную службу или направляемые на альтернативную гражданскую службу, и граждане, поступающие на военную службу или приравненную к ней службу по контракту, проходят медицинское освидетельствование в порядке, предусмотренном статьей 61 данного федерального закона, и имеют право на получение полной информации о медицинских противопоказаниях для прохождения военной службы или приравненной к ней службы и показаниях для отсрочки или освобождения от призыва на военную службу по состоянию здоровья.

Военно-врачебная экспертиза проводится в целях определения годности к военной службе (приравненной к ней службе), обучению (службе) по конкретным военно-учетным специальностям (специальностям в соответствии с занимаемой должностью (пункт 1 части 1 статьи 61 Федерального закона № 323-ФЗ).

На основании пункта 2 Положения о ВВЭ для проведения военно-врачебной экспертизы в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях, органах и учреждениях создаются военно-врачебные комиссии (врачебно-летные комиссии).

Из пункта 10 данного положения следует, что руководители, другие должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, медицинские организации независимо от организационно-правовой формы обязаны сообщать в 2-недельный срок по запросам военных комиссариатов муниципальных образований, кадровых служб и военно-врачебных комиссий сведения о гражданах, характеризующие состояние их здоровья, в том числе о гражданах, состоящих на учете (наблюдении) по поводу психических расстройств, наркомании, алкоголизма, токсикомании, злоупотребления наркотическими средствами и другими токсическими веществами, инфицирования вирусом иммунодефицита человека, состоящих на диспансерном наблюдении по поводу других заболеваний, с указанием диагноза и даты постановки на учет (наблюдение), представлять медицинские карты пациентов, получающих медицинскую помощь в амбулаторных условиях, медицинские книжки военнослужащих и при необходимости другие медицинские документы (медицинские карты стационарных больных, истории болезни, рентгенограммы, протоколы специальных методов исследования и другие медицинские документы), а также иные сведения, необходимые для проведения освидетельствования граждан.

До начала освидетельствования при первоначальной постановке на воинский учет и при призыве на военную службу граждане проходят в медицинских организациях государственной и муниципальной систем здравоохранения обязательные диагностические исследования, указанные в пункте 14 Положения о ВВЭ.

Освидетельствование граждан при первоначальной постановке на воинский учет и призыве на военную службу проводят врачи-специалисты: врач-хирург, врач-терапевт, врач-невролог, врач-психиатр, врач-офтальмолог, врач-оториноларинголог, врач-стоматолог и при необходимости — врачи других специальностей (пункт 15).

Согласно пункту 18 Положения о ВВЭ по результатам освидетельствования граждан при первоначальной постановке на воинский учет и призыве на военную службу врачами, руководящими работой по освидетельствованию граждан, на основании заключений врачей-специалистов дается заключение о годности к военной службе по соответствующим категориям.

Персональный состав врачей-специалистов, привлекаемых для проведения освидетельствования граждан при призыве на военную службу, согласовывается с руководителями медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения и утверждается председателями призывных комиссий по представлению военного комиссара (военного комиссара муниципального образования (муниципальных образований)). Решением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по представлению военного комиссара назначаются врачи, руководящие работой по освидетельствованию граждан, подлежащих призыву на военную службу (пункт 16).

Положением о ВВЭ установлено, что военно-врачебная экспертиза предусматривает проведение обследования и освидетельствования. При обследовании проводится комплекс диагностических мероприятий, осуществляемых посредством сбора и анализа жалоб гражданина, данных его анамнеза и осмотра, проведения лабораторных, инструментальных, морфологических и иных исследований, предшествующих освидетельствованию в целях, указанных в пункте 1 данного положения. При освидетельствовании проводятся изучение и оценка состояния здоровья и физического развития граждан на момент проведения экспертизы в целях определения их годности к военной службе (приравненной службе) с учетом результатов ранее проведенного обследования и с вынесением письменного заключения (пункт 4).

Данные положения согласуются с понятием диагностики, которая пунктом 7 статьи 2 Федерального закона № 323-ФЗ определена как комплекс медицинских вмешательств, направленных на распознавание состояний или установление факта наличия либо отсутствия заболеваний, осуществляемых посредством сбора и анализа жалоб пациента, данных его анамнеза и осмотра, проведения лабораторных, инструментальных, патолого-анатомических и иных исследований в целях определения диагноза, выбора мероприятий по лечению пациента и (или) контроля за осуществлением этих мероприятий.

Из содержания Положения о ВВЭ усматривается, что при обследовании, освидетельствовании в рамках военно-врачебной экспертизы осуществляется в том числе сбор и анализ анамнеза гражданина. При проведении обследования, освидетельствования в рамках военно-врачебной экспертизы гражданин вправе представить в подтверждение состояния своего здоровья любые медицинские документы, заявить о наличии жалоб на состояние здоровья.

Заключение, выданное врачом, руководящим работой по медицинскому освидетельствованию, заносится в раздел «Итоговое заключение врача, руководящего работой по медицинскому освидетельствованию» учетной карты призывника (приложение № 8 к Инструкции по подготовке и проведению мероприятий, связанных с призывом на военную службу граждан Российской Федерации, не пребывающих в запасе, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации от 2 октября 2007 г. № 400), в раздел «Итоговое заключение» карты медицинского освидетельствования гражданина, подлежащего призыву на военную службу (приложение № 1 к приказу Министра обороны Российской Федерации от 16 сентября 2015 г. № 533 «Об определении форм документов, заполняемых врачами-специалистами, врачами, руководящими работой по медицинскому освидетельствованию граждан, при первоначальной постановке граждан на воинский учет, при призыве граждан на военную службу, при медицинском осмотре граждан, не пребывающих в запасе, призванных на военную службу, перед направлением их к месту прохождения военной службы, при контрольном медицинском освидетельствовании граждан, получивших отсрочку или освобождение от призыва на военную службу по состоянию здоровья, и граждан, заявивших о несогласии с заключением об их годности к военной службе по результатам медицинского освидетельствования, и правил их заполнения»), а также в графу 5 дела с протоколами заседаний призывной комиссии муниципального образования и является основанием для принятия решения призывной комиссией.

Из изложенного следует, что врачи-специалисты не принимают окончательное решение о категории годности гражданина к военной службе, а выносят заключение. Окончательное решение о годности к военной службе подписывает врач, руководящий работой медицинской комиссии, и докладывает о нем на заседании призывной комиссии.

При этом пунктом 4 статьи 5.1 Федерального закона № 53-ФЗ предусмотрено, что в случае невозможности вынесения медицинского заключения о годности гражданина к военной службе по состоянию здоровья в ходе медицинского освидетельствования гражданин направляется на амбулаторное или стационарное медицинское обследование в медицинскую организацию, а часть 6 статьи 61 Федерального закона № 323-ФЗ закрепляет право граждан при несогласии с заключением военно-врачебной экспертизы на проведение независимой военно-врачебной экспертизы по их заявлению.

Таким образом, Приказ в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца и не содержит неопределенности, влекущей его неоднозначное и произвольное толкование.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления М. о признании недействующим абзаца первого пункта 9 Инструкции о порядке проведения медицинского освидетельствования, обследования (лечения) граждан Российской Федерации при призыве на военную службу и лечебно-оздоровительных мероприятий среди граждан Российской Федерации, получивших отсрочки от призыва на военную службу по состоянию здоровья, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации и Министерства здравоохранения Российской Федерации от 23 мая 2001 г. № 240/168, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---