Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 01.06.2020 № АКПИ20-162

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим подпункта «в» пункта 25 требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 02.08.2019 № 1006>

от 1 июня 2020 г. № АКПИ20-162

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М., Нефедова О.Н.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Группа компаний „Золотой Барс“ о признании частично недействующим подпункта „в“ пункта 25 требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2019 г. № 1006,»

постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2019 г. № 1006 утверждены требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации (далее — Требования), согласно подпункту «в» пункта 25 которых в отношении объектов (территорий) третьей категории опасности дополнительно к мероприятиям, предусмотренным пунктом 24 Требований, осуществляется такое мероприятие, как оборудование на 1-м этаже помещения для охраны с установкой в нем систем видеонаблюдения, охранной сигнализации и средств передачи тревожных сообщений в подразделения войск национальной гвардии Российской Федерации (подразделения вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации).

Общество с ограниченной ответственностью «Группа компаний „Золотой Барс“ (далее — ООО „Группа компаний „Золотой Барс“) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим подпункта „в“ пункта 25 Требований в части слов „в подразделения войск национальной гвардии Российской Федерации (подразделения вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации)“, ссылаясь на то, что оспариваемое нормативное положение противоречит статье 16 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ „О защите конкуренции“ (далее — Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ), части 2 статьи 8 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ „О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд“ (далее — Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ), ограничивает конкуренцию, создает искусственную монополию, является дискриминационным и существенно нарушающим права административного истца, а также неопределенного круга лиц — лицензированных участников рынка охранных услуг.»

Кроме того, ООО «Группа компаний „Золотой Барс“ полагает, что оспариваемое положение не согласуется с другими нормами Требований, поскольку, например, подпункт „б“ пункта 25 Требований допускает обеспечение охраны объектов (территорий) третьей категории опасности сотрудниками частных охранных организаций, а оспариваемая норма не позволяет охранять этот же объект при помощи тревожной кнопки.»

В обоснование своего требования административный истец указывает, что он имеет лицензию на осуществление частной охранной деятельности, однако оспариваемое нормативное положение делает невозможным оказание услуг по размещению средств передачи тревожных сообщений и, соответственно, реагированию на сигнал «тревога» в рамках срабатывания данных средств оповещения.

ООО «Группа компаний „Золотой Барс“ извещено о месте и времени судебного разбирательства надлежащим образом, заявило о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.»

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству просвещения Российской Федерации, Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации (поручение от 17 марта 2020 г. № ДГ-П4-1983).

Представители Правительства Российской Федерации А., З. возражали против удовлетворения заявленного требования и пояснили суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Иваненко Ю.Г., возражения представителей Правительства Российской Федерации А., З., обсудив доводы административного истца общества с ограниченной ответственностью «Группа компаний „Золотой Барс“, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.»

Правительство Российской Федерации на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 5 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (далее — Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ) Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), категории объектов (территорий), порядок разработки указанных требований и контроля за их выполнением, порядок разработки и форму паспорта безопасности таких объектов (территорий) (за исключением объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и объектов топливно-энергетического комплекса).

Оспариваемый нормативный правовой акт утвержден Правительством Российской Федерации при реализации требований федерального закона, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 9 августа 2019 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 12 августа 2019 г., № 32, ст. 4716.

Доводы административного истца о противоречии подпункта «в» пункта 25 Требований в оспариваемой части статье 16 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ, части 2 статьи 8 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ основаны на неправильном толковании норм права, поэтому подлежат отклонению.

Требования устанавливают обязательные для выполнения организационные, инженерно-технические, правовые и иные мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности данного министерства (пункт 1).

Названный акт предусматривает четыре категории опасности объектов (территорий) и относит к третьей категории опасности объекты (территории), расположенные на территории субъекта Российской Федерации, в котором в течение последних 12 месяцев совершено (предпринято попыток к совершению) от 1 до 2 террористических актов; объекты (территории), в результате совершения террористического акта на которых прогнозируемое количество пострадавших составляет от 100 до 800 человек или прогнозируемый размер материального ущерба и ущерба окружающей природной среде составляет от 15 до 150 млн рублей (подпункт «в» пункта 13).

Основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, а также правовые и организационные основы применения Вооруженных Сил Российской Федерации в борьбе с терроризмом устанавливает Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ, согласно которому принятые в целях реализации закрепленных в нем положений нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации являются частью правовой основы противодействия терроризму (преамбула, статья 1).

Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ, как следует из его статей 1, 3, определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции и имеет иную, отличную от оспариваемого нормативного правового акта, сферу применения.

В свою очередь, Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ в отличие от Требований также имеет другую сферу регулирования, предметом которой являются отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок (статья 1).

Имея различные предметы правового регулирования, подпункт «в» пункта 25 Требований не содержит предписаний, входящих в противоречие с положениями статьи 16 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ о запрете на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, а также части 2 статьи 8 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ о принципах обеспечения конкуренции.

В связи с этим доводы административного истца о том, что данная норма ограничивает конкуренцию, создает искусственную монополию, является дискриминационной и существенно нарушает права административного истца, лишены правовых оснований.

Кроме того, установленное в подпункте «в» пункта 25 Требований в отношении объектов (территорий) третьей категории опасности дополнительно по отношению к прочим мероприятие, связанное с оборудованием на 1-м этаже помещения для охраны с установкой в нем систем видеонаблюдения, охранной сигнализации и средств передачи тревожных сообщений в подразделения войск национальной гвардии Российской Федерации (подразделения вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации), применяется в отношении объектов, указанных в пункте 2 Требований, перечень которых, в свою очередь, определен согласно пункту 4 этого же нормативного правового акта.

Ответственность за обеспечение антитеррористической защищенности объектов (территорий) возлагается на руководителей органов (организаций), являющихся правообладателями объектов (территорий), а также на должностных лиц, осуществляющих непосредственное руководство деятельностью работников на объектах (территориях) (пункт 5 Требований).

Исходя из содержания Требований их положения, в том числе оспариваемый в части пункт, распространяются на определенные в нем объекты (территории), они не регулируют права и обязанности участников рынка охранных услуг.

Предусмотренное подпунктом «в» пункта 25 Требований мероприятие в части средств передачи тревожных сообщений в подразделения войск национальной гвардии Российской Федерации (подразделения вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации) направлено на обеспечение антитеррористической защищенности объектов (территорий), под которой Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ в пункте 6 статьи 3 понимает состояние защищенности здания, строения, сооружения, иного объекта, места массового пребывания людей, препятствующее совершению террористического акта.

Согласно Федеральному закону от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» войска национальной гвардии Российской Федерации являются государственной военной организацией, предназначенной для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина, они полномочны обеспечивать оперативное реагирование на сообщения о срабатывании охранной, охранно-пожарной и тревожной сигнализации на подключенных к пультам централизованного наблюдения подразделений войск национальной гвардии объектах, охрана которых осуществляется с помощью технических средств охраны, в этих целях незамедлительно прибывать на место совершения преступления, административного правонарушения, место происшествия, пресекать противоправные деяния, устранять угрозы безопасности граждан и общественной безопасности, документировать обстоятельства совершения административного правонарушения, обстоятельства происшествия, обеспечивать сохранность следов преступления, административного правонарушения, происшествия (статья 1, пункт 21 части 1 статьи 9).

При этом оспариваемое нормативное положение не подменяет осуществление такого самостоятельного мероприятия в отношении объектов (территорий) третьей категории опасности, как обеспечение их охраны в том числе сотрудниками частных охранных организаций, что непосредственно предусмотрено подпунктом «б» пункта 25 Требований.

Следовательно, подпункт «в» пункта 25 Требований в рассматриваемом случае не препятствует оказанию услуг в сфере охраны организациями, специально учреждаемыми для их выполнения и имеющими соответствующую лицензию, на основании Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».

Таким образом, подпункт «в» пункта 25 Требований соответствует законодательству Российской Федерации и не ограничивает права административного истца.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Группа компаний „Золотой Барс“ о признании частично недействующим подпункта „в“ пункта 25 требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2019 г. № 1006, отказать.»

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---