Решение Верховного Суда РФ от 14.05.2020 № АКПИ20-152

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пункта 29 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений, утв. Приказом Минюста России от 16.12.2016 № 295; пунктов 2, 11, 41, 42 Порядка организации питания осужденных, подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, утв. Приказом ФСИН России от 02.09.2016 № 696; Приказа Минюста России от 17.09.2018 № 189 «Об установлении повышенных норм питания, рационов питания и норм замены одних продуктов питания другими, применяемых при организации питания осужденных, а также подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний, на мирное время»>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре Т.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Н. о признании частично недействующими пункта 29 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 16 декабря 2016 г. № 295; пунктов 2, 11, 41, 42 Порядка организации питания осужденных, подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, утвержденного приказом Федеральной службы исполнения наказаний от 2 сентября 2016 г. № 696; приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 17 сентября 2018 г. № 189 «Об установлении повышенных норм питания, рационов питания и норм замены одних продуктов питания другими, применяемых при организации питания осужденных, а также подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний, на мирное время»,

приказом Министерства юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) от 16 декабря 2016 г. № 295 утверждены Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений (далее также — Правила).

Пунктом 29 Правил установлено, что осужденные обеспечиваются по установленным нормам трехразовым горячим питанием. Прием пищи осужденными производится поотрядно в часы, установленные распорядком дня исправительного учреждения (далее также — ИУ). В рабочее время прием пищи осужденными производится побригадно в столовой либо на объектах работы в специально оборудованных и отвечающих санитарным требованиям помещениях для приема пищи.

Приказом Федеральной службы исполнения наказаний (далее — ФСИН России) от 2 сентября 2016 г. № 696 г. утвержден Порядок организации питания осужденных, подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы (далее — Порядок).

Согласно пункту 2 Порядка обеспечение осужденных, подозреваемых и обвиняемых питанием осуществляется на основании ежедневных справок, составляемых и направляемых в бухгалтерию учреждения уголовно-исполнительной системы (далее также — УИС) подразделениями интендантского и хозяйственного обеспечения, утверждаемых начальником учреждения УИС, об общей численности осужденных, подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в учреждении УИС. В справке указывается число осужденных, подозреваемых и обвиняемых по каждой категории лиц, в отношении которых предусмотрена соответствующая норма питания. Справка составляется на основании письменных данных о количестве лиц, содержащихся в учреждении УИС, полученных в дежурной части и подразделении специального учета учреждения УИС, а также сведений медицинского подразделения, осуществляющего в учреждении УИС медицинское обеспечение осужденных, подозреваемых и обвиняемых, о количестве больных осужденных, подозреваемых и обвиняемых, нуждающихся в повышенных нормах питания, в виде списков. Утвержденные начальником учреждения УИС справки, а также списки осужденных, подозреваемых и обвиняемых, нуждающихся в повышенных нормах питания, передаются в бухгалтерию учреждения УИС для оформления накладных и последующего отпуска продуктов в столовую (пищеблок) учреждения УИС.

В случае изменения численности осужденных, подозреваемых и обвиняемых после завершения процедуры выписки продуктов питания подразделением интендантского и хозяйственного обеспечения учреждения УИС в этот же день предоставляется в бухгалтерию учреждения УИС дополнительная справка для оформления дополнительной накладной на отпуск (прием) продуктов.

Пунктом 11 Порядка установлено, что медицинский работник медицинского подразделения участвует в разработке режима питания учреждения УИС; не реже одного раза в квартал проводит контроль за выполнением санитарно-эпидемиологических требований на объектах продовольственной службы; организует систематический медицинский контроль за качеством питания, соответствием установленной калорийности в раскладках продуктов; представляет списки больных осужденных, подозреваемых и обвиняемых, нуждающихся в повышенных нормах питания; совместно с начальником отдела интендантского и хозяйственного обеспечения (далее также — ОИХО) учреждения УИС организует лечебное питание; осуществляет отбор проб питьевой воды и готовой пищи на объектах продовольственной службы учреждения УИС; осуществляет систематический контроль за качеством воды, используемой для приготовления пищи и питьевых нужд, соблюдением санитарно-гигиенических требований при приготовлении пищи, а также содержании помещений, оборудования и инвентаря, столовой и кухонной посуды в столовой (пищеблоке) учреждения УИС и местах приготовления (приема) пищи на объектах работ (производстве). Контролирует приготовление и использование моющих и дезинфицирующих растворов; проводит дополнительный контроль за выполнением санитарно-эпидемиологических требований при получении неудовлетворительных результатов производственного контроля, соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических мероприятий при аварийных ситуациях при сбое в работе оборудования; при получении неудовлетворительных результатов лабораторных исследований разрабатывает и проводит необходимые санитарно-гигиенические и противоэпидемические мероприятия; контролирует прохождение предварительных и периодических медицинских осмотров и медицинских обследований. Отстраняет от работы лиц, своевременно и в полном объеме не прошедших медицинские осмотры; организует контроль за качеством (бракераж) приготовленной пищи.

Пунктом 41 Порядка предусмотрено, что режим питания осужденных, подозреваемых и обвиняемых определяет количество приемов пищи в течение суток, соблюдение физиологически обоснованных промежутков времени между ними, целесообразное распределение продуктов по приемам пищи, положенных по нормам питания в течение дня, а также прием пищи в строго установленное распорядком дня время.

Пункт 42 Порядка устанавливает, что разработка режима питания возлагается на начальника учреждения УИС, его заместителя, курирующего вопросы тылового обеспечения, начальника ОИХО и медицинского работника медицинского подразделения.

Министерством юстиции Российской Федерации 17 сентября 2018 г. утвержден приказ № 189 «Об установлении повышенных норм питания, рационов питания и норм замены одних продуктов питания другими, применяемых при организации питания осужденных, а также подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний, на мирное время» (далее — Приказ Минюста России от 17 сентября 2018 г. № 189).

Н., отбывающий наказание по приговору суда в виде лишения свободы, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 29 Правил, пунктов 2, 11, 41, 42 Порядка, Приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 17 сентября 2018 г. № 189, ссылаясь на то, что оспариваемые положения исключают возможность предоставления дробного питания по медицинским показаниям осужденным, содержащимся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, и противоречат частям 1 и 2 статьи 1, статье 8, части 2 статьи 9, части 2 статьи 10, а также части 6 статьи 12 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и статье 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.)

Как указывает административный истец, при выписке из лечебного отделения исправительного учреждения ему, среди прочего, рекомендовано дробное питание 5 — 6 раз в день. Однако дробное питание Н. по месту отбывания наказания не предоставляется со ссылкой на то обстоятельство, что действующие нормативные акты, которые им оспариваются, не предусматривают предоставление дробного питания, что нарушает его право на охрану здоровья.

В письменных возражениях на административное исковое заявление Министерство юстиции Российской Федерации, Федеральная служба исполнения наказаний, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (далее также — Минпромторг России) просили в его удовлетворении отказать, ссылаясь на то, что оспариваемые нормативные правовые акты утверждены уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в пределах предоставленных им полномочий, оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Обсудив доводы административного истца Н. и его представителя С., выслушав возражения представителя Минюста России К.А., представителя ФСИН России О., представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., представителя Минпромторга России К.И., исследовав материалы дела, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии с частью третьей статьи 82 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации в исправительных учреждениях действуют Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений, утверждаемые федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний, по согласованию с Генеральной прокуратурой Российской Федерации.

Указанным федеральным органом исполнительной власти является Министерство юстиции Российской Федерации (пункт 1 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313).

Оспариваемые Правила утверждены административным ответчиком при реализации полномочий, предусмотренных приведенным кодексом, согласованы с Генеральной прокуратурой Российской Федерации.

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 26 декабря 2016 г., регистрационный номер 44930, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 27 декабря 2016 г.

В соответствии с частью второй статьи 15 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» осужденные, не имеющие заработка, обеспечиваются питанием и предметами первой необходимости по нормам, устанавливаемым Правительством Российской Федерации, за счет федерального бюджета. За счет заработанных средств осужденные и заключенные могут быть обеспечены дополнительным питанием и им могут быть улучшены условия содержания. Порядок предоставления указанных льгот устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний.

Согласно частям третьей и шестой статьи 99 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации минимальные нормы питания осужденных устанавливаются Правительством Российской Федерации; больным осужденным и осужденным, являющимся инвалидами первой или второй группы, устанавливаются повышенные нормы питания.

Во исполнение указанных норм утверждено постановление Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2005 года № 205 «О минимальных нормах питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению свободы, а также о нормах питания и материально-бытового обеспечения подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в следственных изоляторах Федеральной службы исполнения наказаний, в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел Российской Федерации и пограничных органов федеральной службы безопасности, лиц, подвергнутых административному аресту, задержанных лиц в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на мирное время».

Пунктом 4 указанного постановления на Минюст России по согласованию с Министерством промышленности и торговли Российской Федерации возложена обязанность установить повышенные нормы питания, а пунктом 4(3) - рационы питания и нормы замены одних продуктов питания другими.

Приказ Минюста России от 17 сентября 2018 г. № 189 зарегистрирован 19 сентября 2018 г., регистрационный номер 52188, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 20 сентября 2018 г.

В соответствии с подпунктом 4 пункта 11 Положения о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314, Директор ФСИН России утверждает порядок организации питания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и следственных изоляторах.

Приказ ФСИН России от 2 сентября 2016 г. № 696 об утверждении Порядка зарегистрирован в Минюсте России 13 сентября 2016 г., регистрационный номер 44689, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 14 декабря 2016 г.

Следовательно, Правила, Порядок и Приказ Минюста России от 17 сентября 2018 г. № 189 изданы уполномоченными органами с соблюдением установленного порядка введения в действие и опубликования нормативных правовых актов. Данные обстоятельства относительно Правил ранее установлены вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 5 марта 2018 г. № АКПИ18-6. Данные обстоятельства не оспариваются административным истцом.

В силу части первой статьи 82 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации режим в исправительных учреждениях — установленный законом и соответствующими закону нормативными правовыми актами порядок исполнения и отбывания лишения свободы, обеспечивающий охрану и изоляцию осужденных, постоянный надзор за ними, исполнение возложенных на них обязанностей, реализацию их прав и законных интересов, личную безопасность осужденных и персонала, раздельное содержание разных категорий осужденных, различные условия содержания в зависимости от вида исправительного учреждения, назначенного судом, изменение условий отбывания наказания.

Согласно части третьей названной статьи в исправительных учреждениях действуют Правила, регламентирующие и конкретизирующие соответствующие вопросы деятельности исправительных учреждений.

Частью шестой статьи 12 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации закреплено право осужденных на охрану здоровья, включая получение первичной медико-санитарной и специализированной медицинской помощи в амбулаторно-поликлинических или стационарных условиях в зависимости от медицинского заключения.

При этом администрация исправительных учреждений несет ответственность за выполнение установленных санитарно-гигиенических и противоэпидемических требований, обеспечивающих охрану здоровья осужденных (часть третья статьи 101 Кодекса).

Пунктом 123 Правил установлено, что лечебно-профилактическая и санитарно-профилактическая помощь осужденным к лишению свободы организуется и предоставляется в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации.

Глава VII Правил устанавливает порядок приема пищи в исправительных учреждениях.

Право на достаточное питание и основное право каждого человека на свободу от голода закреплены в статье 25 Всеобщей декларации прав человека и статье 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Право человека на достаточное питание является основным правом, необходимым для осуществления всех других прав человека, и налагает на государство обязательство обеспечить осуществление хотя бы на минимальном уровне этого права при любых обстоятельствах.

Оспариваемый административным истцом пункт 29 Правил предусматривает обязательность трехразового горячего питания для осужденных. Указанная норма устанавливает порядок приема пищи осужденными, а не режим питания.

Данная норма корреспондирует пункту 22.4 Европейских пенитенциарных правил, которыми установлено, что прием пищи организуется три раза в день с разумными интервалами.

Пункт 1 Порядка устанавливает основные принципы планирования, обеспечения продовольствием исправительных учреждений и следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, получения и отпуска продуктов на питание осужденных к лишению свободы, лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, в отношении которых в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации избрана мера пресечения в виде заключения под стражу, организации питания в учреждениях УИС согласно утвержденным в установленном порядке нормам питания.

В силу пункта 2 Порядка в ежедневных справках указывается число осужденных, подозреваемых и обвиняемых по каждой категории лиц, в отношении которых предусмотрена соответствующая норма питания. Справка составляется на основании письменных данных, полученных в дежурной части и подразделении специального учета учреждения УИС, а также сведений медицинского подразделения. Утвержденные начальником учреждения УИС справки, а также списки осужденных, подозреваемых и обвиняемых, нуждающихся в повышенных нормах питания, передаются в бухгалтерию учреждения УИС для оформления накладных и последующего отпуска продуктов в столовую (пищеблок) учреждения УИС.

В пункте 11 Порядка определены полномочия медицинского работника медицинского подразделения по разработке и контролю режима питания.

Как следует из пунктов 41 и 42 Порядка, режим питания осужденных лиц определяет количество приемов пищи в течение суток, соблюдение физиологически обоснованных промежутков времени между ними, целесообразное распределение продуктов по приемам пищи, положенных по нормам питания в течение дня, а также прием пищи в строго установленное распорядком дня время.

Таким образом, предметом правового регулирования указанного Порядка не является порядок исполнения наказания в виде лишения свободы, при этом оспариваемые административным истцом нормы (пункты 2, 11, 41, 42) Порядка регулируют общие нормы организации питания осужденных к лишению свободы.

Приказом Минюста России от 17 сентября 2018 г. № 189 определены перечень и количество продуктов, предоставляемых осужденным.

Повышенная норма питания для больных, осужденных к лишению свободы, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний, на мирное время определена в приложении № 5 к указанному приказу.

Из содержания Приказа Минюста России от 17 сентября 2018 г. № 189 следует, что им не регулируются вопросы организации питания и периодичность приема пищи.

С учетом изложенного оспариваемые административным истцом нормативные правовые акты не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца.

Оспариваемые пункт 29 Правил, пункты 2, 11, 41, 42 Порядка и Приказ Минюста России от 17 сентября 2018 г. № 189 не содержат запрета на организацию назначенного врачом дробного (5 — 6 раз в сутки) питания осужденного.

При этом пункт 8 Порядка предусматривает, что начальник учреждения отвечает за организацию питания осужденных, подозреваемых и обвиняемых, при этом по медицинским заключениям издает приказы о зачислении больных осужденных, подозреваемых и обвиняемых на питание по нормам, установленным для больных.

Медицинский работник медицинского подразделения совместно с начальником отдела интендантского и хозяйственного обеспечения учреждения организует лечебное питание (пункт 11 Порядка).

Данная норма корреспондирует пункту 22.6 Европейских пенитенциарных правил, которыми установлено, что врач или квалифицированная медицинская сестра могут предписать изменить рацион питания отдельному заключенному, если это необходимо по медицинским соображениям.

Решения и действия (бездействие) администрации исправительного учреждения могут быть обжалованы в судебном порядке.

Согласно статье 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в толковании Европейского Суда по правам человека, к бесчеловечному обращению или наказанию относятся случаи, когда такое обращение или наказание, как правило, может носить преднамеренный характер, продолжаться на протяжении нескольких часов или когда в результате такого обращения или наказания человеку могут быть причинены реальный физический вред либо глубокие физические или психические страдания.

Положения оспариваемых нормативных правовых актов не могут рассматриваться как бесчеловечное обращение или наказание, причиняющие лицам, находящимся в местах лишения свободы, физические и душевные страдания, поскольку не предполагают ненадлежащего обращения с ними и не преследуют цель оскорбить или унизить их.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Н. о признании частично недействующими пункта 29 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 16 декабря 2016 г. № 295; пунктов 2, 11, 41, 42 Порядка организации питания осужденных, подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, утвержденного приказом Федеральной службы исполнения наказаний от 2 сентября 2016 г. № 696; приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 17 сентября 2018 г. № 189 «Об установлении повышенных норм питания, рационов питания и норм замены одних продуктов питания другими, применяемых при организации питания осужденных, а также подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний, на мирное время» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---