Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 22.06.2020 № АКПИ20-15

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими абзаца первого пункта 16 (в части) Правил организации коммерческого учета воды, сточных вод, утв. Постановлением Правительства РФ от 04.09.2013 № 776, абзаца одиннадцатого пункта 2 Правил холодного водоснабжения и водоотведения, утв. Постановлением Правительства РФ от 29.07.2013 № 644>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Назаровой А.М.,

при секретаре Т.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению краевого государственного казенного учреждения «Назаровский отдел ветеринарии» о признании недействующими абзаца первого пункта 16 (в части) Правил организации коммерческого учета воды, сточных вод, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 2013 г. № 776, абзаца одиннадцатого пункта 2 Правил холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 644,

согласно пункту 16 Правил организации коммерческого учета воды, сточных вод, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 2013 г. № 776, применение метода учета пропускной способности устройств и сооружений, используемых для присоединения к централизованным системам водоснабжения, при их круглосуточном действии полным сечением в точке подключения к централизованной системе водоснабжения и при скорости движения воды 1,2 метра в секунду используется в случаях, приведенных в подпунктах «а» - «г» данного пункта.

В соответствии с абзацем одиннадцатым пункта 2 Правил холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 644, «самовольное пользование централизованной системой холодного водоснабжения и (или) водоотведения» — это пользование централизованной системой холодного водоснабжения и (или) централизованной системой водоотведения либо при отсутствии договора холодного водоснабжения, договора водоотведения или единого договора холодного водоснабжения и водоотведения, либо при нарушении сохранности контрольных пломб на задвижках, пожарных гидрантах или обводных линиях, находящихся в границах эксплуатационной ответственности абонента (при отсутствии на них приборов учета), либо при врезке абонента в водопроводную сеть до установленного прибора учета.

Краевое государственное казенное учреждение «Назаровский отдел ветеринарии» (далее — КГКУ «Назаровский отдел ветеринарии») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими абзаца первого пункта 16 Правил организации коммерческого учета воды, сточных вод в части слов: «Применение метода учета пропускной способности устройств и сооружений, используемых для присоединения к централизованным системам водоснабжения», абзаца одиннадцатого пункта 2 Правил холодного водоснабжения и водоотведения в части слов: «при нарушении сохранности контрольных пломб на задвижках, пожарных гидрантах или обводных линиях, находящихся в границах эксплуатационной ответственности абонента (при отсутствии на них приборов учета)», ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативных правовых актов противоречат части 1 статьи 5 Федерального закона от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений», пункту 4 части 2 статьи 3 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении».

Как указывает административный истец, решением Арбитражного суда Красноярского края от 25 марта 2019 г., оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 31 июля 2019 г. и постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 21 ноября 2019 г., с него взыскано 5 636 597 руб. 57 коп. задолженности за водопотребление и водоотведение. В государственном контракте холодного водоснабжения и водоотведения указан диаметр присоединения 80 мм, при снятии замеров фактического присоединения водопровода КГКУ «Назаровский отдел ветеринарии» к централизованным сетям указан диаметр внутренний 83 мм, внешний 91 мм. При этом фактически замеры внутреннего диаметра не производились, так как трубопровод не вскрывался. По результатам проведенной по инициативе административного истца технической экспертизы был установлен внутренний диаметр точки подключения, равный 57,87 мм. Значительная разница в проведенных замерах происходит ввиду отсутствия нормативного регулирования процесса производства расчета принятого объема водопотребления.

По мнению административного истца, на абонента, помимо возложенной на него Правилами организации коммерческого учета воды, сточных вод обязанности по возмещению стоимости ресурса, фактически не потребленного в заявленном объеме, лежит еще и обязанность оплаты ресурса, возможность потребления которого вообще отсутствовала, ввиду того, что водоснабжающая организация начисляет сумму задолженности исходя из своих неверно произведенных замеров. Это ведет к нарушению прав и законных интересов административного истца, заключающихся в защите от отрицательных последствий недостоверных результатов измерений, что предусмотрено частью 1 статьи 1 Федерального закона «Об обеспечении единства измерений». В результате ошибочных измерений организация водопроводного хозяйства на законных основаниях получает возможность взыскания с абонента сумм, значительно превышающих возможное водопотребление, тем самым создается легализация неосновательного обогащения таких организаций.

Кроме того, административный истец полагает, что Правилами холодного водоснабжения и водоотведения на абонента возложена обязанность по сохранности пломб на средствах измерений, узлах учета, задвижке обводной линии с возможностью последующего отнесения на абонента в случае нарушения сохранности пломб расходов за водопотребление в независимости от того, было ли снятие пломбы осуществлено намеренно. При этом нормативно-правовым актом не определено, какого качества должна быть пломба. Это позволяет организациям водопроводного хозяйства устанавливать пломбы, которые в случае воздействия на них внешних факторов приходят в негодность, и происходит нарушение их целостности, что впоследствии приравнивается к самовольному пользованию. В результате нарушается баланс экономических интересов водоснабжающих организаций и их абонентов.

Административный истец КГКУ «Назаровский отдел ветеринарии» извещен надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в суд своего представителя не направил, подал в письменной форме объяснения на возражения представителя административного ответчика.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (поручение от 18 февраля 2020 г. № ДГ-П16-1008).

Представитель административного ответчика Правительства Российской Федерации П. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что оспариваемые положения нормативных правовых актов изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителя административного ответчика Правительства Российской Федерации П., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Регулируя отношения в сфере водоснабжения и водоотведения, Федеральный закон «О водоснабжении и водоотведении» к полномочиям Правительства Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения относит утверждение правил организации коммерческого учета воды, сточных вод (пункт 2.1 части 1 статьи 4), правил холодного водоснабжения и водоотведения (пункт 1 части 1 статьи 4, часть 11 статьи 7).

Во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законодателем в сфере регулирования отношений по водоснабжению и водоотведению, Правительство Российской Федерации постановлением от 4 сентября 2013 г. № 776 утвердило Правила организации коммерческого учета воды, сточных вод (действуют в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 22 мая 2020 г. № 728).

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 9 сентября 2013 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 16 сентября 2013 г., № 37.

Правила организации коммерческого учета воды, сточных вод определяют порядок коммерческого учета воды, сточных вод с использованием приборов учета или расчетным способом.

Раздел III Правил организации коммерческого учета воды, сточных вод определяет коммерческий учет воды расчетным способом, называет методы, которые применяются при расчетном способе коммерческого учета воды.

Абзац первый пункта 16 Правил организации коммерческого учета воды, сточных вод соответствует законодательству в сфере водоснабжения и водоотведения, законодательству об энергосбережении и повышении энергетической эффективности.

Коммерческий учет воды и сточных вод согласно Федеральному закону «О водоснабжении и водоотведении» представляет собой определение количества поданной (полученной) за определенный период воды, принятых (отведенных) сточных вод с помощью средств измерений или расчетным способом (статья 2).

Регулируя вопросы организации коммерческого учета воды и сточных вод Федеральный закон «О водоснабжении и водоотведении» в части 10 статьи 20 предусматривает, в каких случаях допускается осуществление коммерческого учета расчетным способом, а именно: при отсутствии прибора учета, в случае неисправности прибора учета, при нарушении в течение более шести месяцев сроков представления показаний прибора учета, являющихся собственностью абонента, организации, которые эксплуатируют водопроводные, канализационные сети.

Пункт 16 Правил организации коммерческого учета воды, сточных вод определяет случаи применения метода пропускной способности устройств и сооружений, используемых для присоединения к централизованным системам водоснабжения.

Предусмотренное абзацем первым пункта 16 Правил организации коммерческого учета воды, сточных вод правовое регулирование принято в соответствии со статьей 20 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении», с учетом особенностей регулируемых отношений, направлено на обеспечение баланса интересов сторон договоров водоснабжения и водоотведения в случаях такого нарушения условий договора, как безучетное потребление энергии (коммунальных ресурсов).

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта нормам Федерального закона «Об обеспечении единства измерений» являются несостоятельными. Названный Федеральный закон регулирует отношения, возникающие при выполнении измерений, установлении и соблюдении требований к измерениям, единицам величин, эталонам единиц величин, стандартным образцам, средствам измерений, применении стандартных образцов, средств измерений, методик (методов) измерений, а также при осуществлении деятельности по обеспечению единства измерений, предусмотренной законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений, тогда как пункт 16 Правил организации коммерческого учета воды, сточных вод определяет применение метода учета пропускной способности устройств и сооружений при самовольном присоединении и использовании централизованными системами водоснабжения, а также при отсутствии у абонента или транзитной организации приборов учета воды, допущенных к эксплуатации.

Реализуя предоставленные федеральным законодателем полномочия, Правительство Российской Федерации постановлением от 29 июля 2013 г. № 644 утвердило Правила холодного водоснабжения и водоотведения (действуют в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 22 мая 2020 г. № 728).

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 6 августа 2013 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 12 августа 2013 г., № 32.

Правила холодного водоснабжения и водоотведения регулируют отношения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления поселений, городских округов, организаций, осуществляющих холодное водоснабжение и (или) водоотведение, заявителей, организаций, осуществляющих транспортировку воды, сточных вод, другие регулируемые виды деятельности в сфере водоснабжения и (или) водоотведения, абонентов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения по предоставлению холодной (питьевой и (или) технической) воды из централизованных и нецентрализованных систем холодного водоснабжения и по отводу сточных вод в централизованную систему водоотведения.

Абзац одиннадцатый пункта 2 Правил холодного водоснабжения и водоотведения закрепляет для целей данных Правил понятие «самовольное использование централизованной системой холодного водоснабжения и (или) водоотведения», которое предусматривает пользование централизованной системой холодного водоснабжения и (или) централизованной системой водоотведения в том числе при нарушении сохранности контрольных пломб на задвижках, пожарных гидрантах или обводных линиях, находящихся в границах эксплуатационной ответственности абонента (при отсутствии на них приборов учета).

Оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют статье 20 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении», регулирующей вопросы организации коммерческого учета, используются при регулировании отношений организаций водопроводно-канализационного хозяйства, заявителей и абонентов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения по предоставлению холодной (питьевой и (или) технической) воды из централизованных и нецентрализованных систем холодного водоснабжения и по отводу сточных вод в централизованную систему водоотведения и не могут расцениваться как нарушающие права и законные интересы административного истца.

Федеральный закон «О водоснабжении и водоотведении» к общим принципам государственной политики в сфере водоснабжения и водоотведения относит достижение и соблюдение баланса экономических интересов организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, и их абонентов (пункт 4 части 2 статьи 3).

Что касается ссылок КГКУ «Назаровский отдел ветеринарии» на такие факторы, как нарушение целостности пломб вследствие обрыва проволоки посторонними лицами либо под воздействием коррозии или при проведении ремонтных работ, то данные фактические обстоятельства не относятся к предмету проверки по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Оспариваемые положения нормативных правовых актов по своему содержанию являются ясными и определенными.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления краевого государственного казенного учреждения «Назаровский отдел ветеринарии» о признании недействующими абзаца первого пункта 16 (в части) Правил организации коммерческого учета воды, сточных вод, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 2013 г. № 776, абзаца одиннадцатого пункта 2 Правил холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 644, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---