--- title: "Решение Верховного Суда РФ от 25.06.2020 N АКПИ20-112" number: "АКПИ20-112" issuer: "Верховный Суд Российской Федерации" issued_on: 2020-06-25 status: действует canonical: "https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi20-112" --- ## Решение Верховного Суда РФ от 25.06.2020 N АКПИ20-112 # Решение Верховного Суда РФ от 25.06.2020 N АКПИ20-112 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим приложения 29 к Методическим рекомендациям по проведению государственной инвентаризации лесов, утв. приказом Рослесхоза от 10.11.2011 N 472>
**ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ** **Именем Российской Федерации** **РЕШЕНИЕ**
**от 25 июня 2020 г. N АКПИ20-112**
Верховный Суд Российской Федерации в составе: судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., при секретаре С., с участием прокурора Власовой Т.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Т. о признании частично недействующим [приложения 29](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p107490) "Определение показателей и критериев оценки качества проведения мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов и использованию лесов наземными способами при натурных обследованиях" к Методическим рекомендациям по проведению государственной инвентаризации лесов, утвержденным приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 10 ноября 2011 г. N 472,
установил:
приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 10 ноября 2011 г. N 472 утверждены Методические [рекомендации](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p103314) по проведению государственной инвентаризации лесов (далее - Приказ, Методические рекомендации соответственно). Методические рекомендации содержат [приложение 29](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p107490) "Определение показателей и критериев оценки качества проведения мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов и использованию лесов наземными способами при натурных обследованиях" (далее - Приложение N 29). Т. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими [пункта 1](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p107583) "Сплошные санитарные рубки", [пункта 2](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p107612) "Выборочные санитарные рубки" вместе с [таблицей 2](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p107632) "Шкала категорий состояния деревьев", [пункта 4](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p107692) "Рубка лесных насаждений в целях регулирования породного и возрастного состава лесных насаждений, зараженных вредными организмами" главы "Защита лесов" Приложения N 29, ссылаясь на то, что они противоречат [пунктам 11](https://bukva.ai/docs/zakon-102-fz-2008/statya-2#p100050), [17](https://bukva.ai/docs/zakon-102-fz-2008/statya-2#p100056), [21 статьи 2](https://bukva.ai/docs/zakon-102-fz-2008/statya-2#p100060), [частям 1](https://bukva.ai/docs/zakon-102-fz-2008/statya-9#p100099), [2](https://bukva.ai/docs/zakon-102-fz-2008/statya-1#p100100), [3 статьи 9](https://bukva.ai/docs/zakon-102-fz-2008/statya-1#p100101), [части 1 статьи 13](https://bukva.ai/docs/zakon-102-fz-2008/statya-1#p100123) Федерального закона от 26 июня 2008 г. N 102-ФЗ "Об обеспечении единства измерений", [пункту 22](https://bukva.ai/docs/prikaz-474-2016-minprirody-rossii#p100111) Правил заготовки древесины и особенностей заготовки древесины в лесничествах, лесопарках, указанных в статье 23 Лесного кодекса Российской Федерации, утвержденных Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 13 сентября 2016 г. N 474, [пункту 3](https://bukva.ai/docs/prikaz-275-2014-minprirody-rossii#p100012) Методики инструментального замера площади лесного пожара, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 23 июня 2014 г. N 275, [пункту 8](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-607-2017#p100035) Правил санитарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20 мая 2017 г. N 607. В обоснование своего требования он указывает, что Методические [рекомендации](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p103314) являются нормативным правовым актом, так как содержат нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, но в нарушение [части 3 статьи 15](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100069) Конституции Российской Федерации, [Указа](https://bukva.ai/docs/ukaz-763-1996) Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и [Правил](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1009-1997#p100028) подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, не зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально не опубликованы. Кроме того, он считает, что оспариваемый [акт](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe) регулирует правоотношения по проверке органами государственного управления в сфере лесного хозяйства качества выполнения работ по проведению санитарных оздоровительных мероприятий (сплошных или выборочных санитарных рубок); а также, в частности, определяет: нормативы погрешности правильности отвода лесосек, порядок проверки правильности назначения и вида рубок (сплошной или выборочной санитарной) путем закладки пробных площадей, их размеров и т.п., правила хранения срубленного древостоя, оценки качества выполненных мероприятий, обязательные требования по проведению рубок лесных насаждений в зависимости от определения категорий состояния, положения по закладке пробных площадей для определения состояния древостоя; вводит перечень документов, подлежащих проверке и послуживших основанием для назначения санитарных оздоровительных мероприятий в виде сплошной или выборочной рубки лесных насаждений, нормативы определения состояния древостоя по категориям [(таблица 2)](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p107632); дает определения сплошной и выборочной санитарной рубки; разбивает древостой на категории в зависимости от признаков повреждения древостоя; устанавливает категории состояния древостоя и основания для проведения сплошных или выборочных санитарных рубок деревьев; позволяет при производстве контрольных мероприятий по определению качества выполненных при санитарных рубках деревьев работ, производить замеры площади мест рубок не прошедшими поверку измерительными приборами. В доводах требования Т. указывает, что Усть-Идинским районным судом Иркутской области в отношении его рассматривается уголовное дело, по которому он обвиняется в совершении преступления, предусмотренного [пунктом "в" части третьей статьи 286](https://bukva.ai/docs/kodeks-63-fz/statya-1#p101882) Уголовного кодекса Российской Федерации, ему предъявлен гражданский иск на сумму 170 582 551 руб.; допрошенный в судебном заседании специалист-лесопатолог пояснил суду, что участвовал в осмотре места происшествия в выделах 15 и 20 квартала 603 Подволоченского участкового лесничества Подволоченской дачи, где производил оценку санитарного и лесопатологического состояния древостоя путем определения его категорий с учетом положений Методических [рекомендаций](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p103314), при осмотре места происшествия проводились измерения площадей и определение местоположения с применением приборов, не прошедших поверку. По мнению Т., применение в уголовном деле в отношении его как должностного лица, занимавшего должность государственной гражданской службы в области лесного хозяйства, оспариваемых [норм](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p107490) на предмет оценки действий по определению им в 2013 г. санитарного состояния переданного в рубку древостоя означает нарушение его имущественных прав и права на судебную защиту, которые гарантированы [частью 1 статьи 35](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100133), [частью 1 статьи 46](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100179) Конституции Российской Федерации. Федеральное агентство лесного хозяйства в письменных возражениях указало: оспариваемый [акт](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe) издан компетентным федеральным органом исполнительной власти и не содержит нормативных правовых положений, в связи с этим не требуется его государственная регистрация и официальное опубликование; как акт, имеющий организационно-ведомственный, ненормативный характер, он разработан в качестве методического документа для центрального аппарата Рослесхоза, его территориальных органов и подведомственных организаций. Министерство юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) в письменном отзыве выразило позицию, что оспариваемый [акт](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe) носит рекомендательный характер и не требует государственной регистрации (письмо Минюста России от 22 февраля 2012 г. N 01/13921-ВЕ). В судебном заседании представитель административного истца Т. - Г. поддержал заявленное требование. Представитель Федерального агентства лесного хозяйства М. возражала против удовлетворения административного иска. Министерство юстиции Российской Федерации, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения дела, заявило о рассмотрении административного искового заявления по существу без участия его представителя. Выслушав объяснения представителя административного истца Г., возражения представителя Федерального агентства лесного хозяйства М., проверив оспариваемые [положения](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p107490) на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления. Согласно [пункту 1](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-736-2010#p35), [подпункту 5.4.5 пункта 5](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-736-2010#p100101) Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736, в редакции, действовавшей на день принятия Методических [рекомендаций](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p103314), Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях); по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях); по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений, а также осуществляет государственную инвентаризацию лесов. Федеральное агентство лесного хозяйства осуществляет свою деятельность непосредственно, через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями ([пункт 4](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-736-2010#p100041) поименованного положения). В соответствии со [статьей 90](https://bukva.ai/docs/kodeks-200-fz/statya-1#p100601) Лесного кодекса Российской Федерации государственная инвентаризация лесов представляет собой мероприятия по проверке состояния лесов, их количественных и качественных характеристик [(часть 1)](https://bukva.ai/docs/kodeks-200-fz/statya-1#p100602). Государственная инвентаризация лесов проводится уполномоченным федеральным органом исполнительной власти [(часть 4)](https://bukva.ai/docs/kodeks-200-fz/statya-1#p100608). Порядок проведения государственной инвентаризации лесов устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти [(часть 5)](https://bukva.ai/docs/kodeks-200-fz/statya-1#p11). Порядок проведения государственной инвентаризации лесов, предусмотренный [частью 5 статьи 90](https://bukva.ai/docs/kodeks-200-fz/statya-1#p11) Лесного кодекса Российской Федерации, утвержден [приказом](https://bukva.ai/docs/prikaz-592-2016#p100011) Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14 ноября 2016 г. N 592, а на день принятия оспариваемого [акта](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe) - [приказом](https://bukva.ai/docs/prikaz-207-2011-rosleshoz-federalnoe#p100011) Федерального агентства лесного хозяйства от 6 июня 2011 г. N 207. Как следует из материалов административного дела, [Приказ](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe) был представлен на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации в порядке, установленном [Правилами](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1009-1997#p100028) подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, письмом Рослесхоза от 25 января 2012 г. N ЮД-06-28/610. По результатам правовой экспертизы [Приказа](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe) Министерство юстиции Российской Федерации установило, что названный приказ не содержит нормативных предписаний и как акт рекомендательного характера возвращен без рассмотрения письмом от 22 февраля 2012 г. N 01/13921-ВЕ. По [пункту 1](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1009-1997#p100005) постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" разъяснения о применении [Правил](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1009-1997#p100028) дает Минюст России. Акты рекомендательного характера не подлежат представлению на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации ([абзац второй пункта 8](https://bukva.ai/docs/prikaz-105-2020-minyust-rossii-ministerstvo#p100040) Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Минюста России от 23 апреля 2020 г. N 105). На день издания оспариваемого [акта](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe) действовали [Разъяснения](https://bukva.ai/docs/prikaz-88-2007#p100011) о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88, согласно [подпункту "д" пункта 15](https://bukva.ai/docs/prikaz-88-2007#p100098) которых акты рекомендательного характера не подлежали представлению на государственную регистрацию. Методические [рекомендации](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p103314) в настоящее время изложены в редакции, утвержденной приказом Рослесхоза от 15 марта 2018 г. N 173. Актуальная редакция утверждена в целях регламентации мероприятий государственной инвентаризации лесов в соответствии с [Порядком](https://bukva.ai/docs/prikaz-592-2016#p100011) проведения государственной инвентаризации лесов, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14 ноября 2016 г. N 592. В Методических [рекомендациях](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p103314) определены методы и конкретизирован порядок выполнения следующих мероприятий государственной инвентаризации лесов: определение количественных и качественных характеристик лесов; дистанционный мониторинг использования лесов; оценка качества проведения и эффективности мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов и использованию лесов наземными способами; формирование федеральных информационных ресурсов [(пункт 2)](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p103317). Анализ Методических [рекомендаций](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p103314), включая положения, с которыми административный истец связывает нарушение своих прав, позволяет сделать вывод, что данный акт не содержит правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. Оспариваемый [акт](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe) по порядку издания, форме (виду) как ведомственный методический документ, по сути, является локальным актом, распространяющим свое рекомендательное действие на Рослесхоз, его территориальные органы и подведомственные ему организации, уполномоченные на проведение мероприятий государственной инвентаризации лесов. Таким образом, не являясь по своей правовой природе нормативным правовым актом, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, Методические [рекомендации](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p103314) не подлежали государственной регистрации по [Правилам](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1009-1997#p100028) подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, их издание не требовало официального опубликования в порядке, предусмотренном [Указом](https://bukva.ai/docs/ukaz-763-1996) Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763. В связи с этим доводы административного истца о нарушении процедуры принятия и опубликования данного [акта](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe) являются неправильными и подлежат отклонению. Вместе с тем, поскольку такой акт федерального органа исполнительной власти не прошел государственную регистрацию и не был официально опубликован, он в силу общих требований [пункта 10](https://bukva.ai/docs/ukaz-763-1996#p100021) Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 не влечет правовых последствий, как не вступивший в силу, и не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в нем предписаний, на подобный акт нельзя ссылаться при разрешении споров. При установленных обстоятельствах Методические [рекомендации](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p103314) не вводят нового правового регулирования, не изменяют и не прекращают действия иных нормативных правовых актов, подлежащих применению к рассматриваемым правоотношениям. Кроме того, содержание Методических рекомендаций в оспариваемой [части](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p107490) не противоречит требованиям Лесного [кодекса](https://bukva.ai/docs/kodeks-200-fz/statya-1) Российской Федерации и [Порядка](https://bukva.ai/docs/prikaz-592-2016#p100011) проведения государственной инвентаризации лесов, в соответствии с которыми они были разработаны. Вопреки утверждениям административного истца оспариваемая [часть](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p107490) Методических рекомендаций не содержит положений о том, что какие-либо из упоминаемых в них средств измерений не должны проходить поверку, или иных положений, противоречащих требованиям Федерального [закона](https://bukva.ai/docs/zakon-102-fz-2008/statya-1) "Об обеспечении единства измерений". Более того, согласно [пункту 4](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p103323) оспариваемого акта при проведении государственной инвентаризации лесов должны использоваться только сертифицированные или разрешенные для использования в Российской Федерации измерительные приборы и программное обеспечение. Обозначенные административным истцом в заявлении части [Приложения N 29](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p107490) не содержат положений, входящих в противоречие с [пунктами 11](https://bukva.ai/docs/zakon-102-fz-2008/statya-2#p100050), [17](https://bukva.ai/docs/zakon-102-fz-2008/statya-2#p100056), [21 статьи 2](https://bukva.ai/docs/zakon-102-fz-2008/statya-2#p100060), [частями 1](https://bukva.ai/docs/zakon-102-fz-2008/statya-9#p100099), [2](https://bukva.ai/docs/zakon-102-fz-2008/statya-1#p100100), [3 статьи 9](https://bukva.ai/docs/zakon-102-fz-2008/statya-10#p27), [частью 1 статьи 13](https://bukva.ai/docs/zakon-102-fz-2008/statya-1#p100123) Федерального закона "Об обеспечении единства измерений", [пунктом 8](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-607-2017#p100035) Правил санитарной безопасности в лесах, [пунктом 22](https://bukva.ai/docs/prikaz-474-2016-minprirody-rossii#p100111) Правил заготовки древесины и особенностей заготовки древесины в лесничествах, лесопарках, указанных в [статье 23](https://bukva.ai/docs/kodeks-200-fz/statya-23#p943) Лесного кодекса Российской Федерации, [пунктом 3](https://bukva.ai/docs/prikaz-275-2014-minprirody-rossii#p100012) Методики инструментального замера площади лесного пожара, которые имеют отличные от государственной инвентаризации лесов предметы правового регулирования. Доводы о незаконности применения Методических [рекомендаций](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p103314) в уголовном судопроизводстве со ссылкой на показания допрошенного в суде специалиста-лесопатолога, в которых они упомянуты, не относятся к содержанию оспариваемого [акта](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe). Утверждения административного истца о нарушении его прав фактически мотивированы несогласием с конкретными решениями и действиями лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве, разрешение вопросов о законности и обоснованности которых не входит в предмет рассмотрения Верховного Суда Российской Федерации по настоящему административному делу. По изложенным выше мотивам оснований для признания частично недействующим [Приложения N 29](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p107490) не имеется, поэтому согласно [пункту 2 части 2 статьи 215](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-1#p101398) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования. Руководствуясь [статьями 175](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-175#p101132) - [180](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-180#p101151), [215](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-215#p101394) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления Т. о признании частично недействующим [приложения 29](https://bukva.ai/docs/prikaz-472-2011-rosleshoz-federalnoe#p107490) "Определение показателей и критериев оценки качества проведения мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов и использованию лесов наземными способами при натурных обследованиях" к Методическим рекомендациям по проведению государственной инвентаризации лесов, утвержденным приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 10 ноября 2011 г. N 472, отказать. Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
Ю.Г.ИВАНЕНКО
---