Решение Верховного Суда РФ от 25.02.2021 № АКПИ20-1028

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим подпункта 30.9 пункта 30 Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации, утв. Приказом МВД России от 26.03.2013 № 161>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ш. о признании частично недействующим подпункта 30.9 пункта 30 Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 26 марта 2013 г. № 161,

приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее также — МВД России) от 26 марта 2013 г. № 161 утвержден Порядок проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее — Порядок). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 30 мая 2013 г., регистрационный номер 28587, и опубликован в «Российской газете» 14 июня 2013 г. № 127.

Пунктом 30 Порядка предусмотрены обязанности сотрудника (председателя и членов комиссии), проводящего служебную проверку, изложенные в подпунктах 30.1 - 30.15.

Согласно подпункту 30.9 пункта 30 Порядка сотрудник (председатель и члены комиссии), проводящий служебную проверку, в том числе обязан предложить сотруднику, в отношении которого проводится служебная проверка, дать объяснение в письменном виде (рекомендуемый образец объяснения - приложение к Порядку) по существу вопроса на имя соответствующего руководителя (начальника). В случае если по истечении двух рабочих дней указанное объяснение сотрудником, в отношении которого проводится служебная проверка, не представлено либо в случае его отказа от дачи письменных объяснений — составить в установленном порядке соответствующий акт, подписанный не менее чем тремя сотрудниками.

Ш. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором с учетом письменных пояснений просит признать не действующим подпункт 30.9 пункта 30 Порядка в части слов «либо в случае его отказа от дачи письменных объяснений», ссылаясь на его противоречие статье 193 Трудового кодекса Российской Федерации, а также на нарушение его прав, свобод и законных интересов при проведении служебной проверки, а именно представлять заявления, ходатайства и иные документы в соответствии с подпунктом «а» пункта 2 части 6 статьи 52 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ).

По мнению административного истца, оспариваемое положение Порядка порождает возможность злоупотребления правом со стороны работодателя, позволяет проводить служебные проверки в нерабочее время и составлять соответствующий акт при отказе сотрудника от дачи объяснений до истечения установленного срока. Считает, что дисциплинарное взыскание наложено на него при отсутствии возможности предоставить письменные объяснения до истечения двух рабочих дней с момента поступления ему предложения о даче объяснений.

Требование мотивировано тем, что ранее приказом Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России от 29 декабря 2018 г. № 510л/с-к на Ш. за нарушение служебной дисциплины, выразившееся в неисполнении пункта 2 части 1 статьи 13 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ, части 4 статьи 7 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», наложено дисциплинарное взыскание в виде увольнения со службы в органах внутренних дел Российской Федерации по пункту 9 части 3 статьи 82 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ (в связи с совершением проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел).

В письменных возражениях МВД России и Минюст России указали, что оспариваемый нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца.

Административный истец Ш. и его представитель адвокат Попов О.А. в судебном заседании поддержали заявленное требование.

Представитель МВД России К., представитель Минюста России С.Н. возражали против удовлетворения административного иска.

Выслушав объяснения административного истца Ш. и его представителя адвоката Попова О.А., возражения представителя Министерства внутренних дел Российской Федерации К., представителя Министерства юстиции Российской Федерации С.Н., проверив оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Отношения, связанные с поступлением на службу в органы внутренних дел, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения сотрудника органов внутренних дел, регулируются Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ.

В соответствии с частью 9 статьи 52 поименованного федерального закона порядок проведения служебной проверки устанавливается федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699, определено, что МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (пункт 1, подпункт 4 пункта 11).

Таким образом, Порядок утвержден компетентным федеральным органом исполнительной власти в целях реализации требований федерального закона и в пределах предоставленных ему полномочий. Порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюден и не оспаривается административным истцом. Данные обстоятельства ранее установлены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2017 г. № АКПИ16-1299 и от 30 августа 2018 г. № АКПИ18-682.

Статьей 52 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ определены основания и регламентирован порядок проведения служебной проверки.

Согласно части 6 статьи 52 указанного федерального закона сотрудник органов внутренних дел, в отношении которого проводится служебная проверка, обязан давать объяснения в письменной форме по обстоятельствам проведения служебной проверки, если это не связано со свидетельствованием против самого себя (пункт 1), а также имеет право представлять заявления, ходатайства и иные документы, обжаловать решения и действия (бездействие) сотрудников, проводящих служебную проверку, руководителю федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченному руководителю, принявшим решение о проведении служебной проверки, знакомиться с заключением по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, потребовать провести проверку своих объяснений с помощью психофизиологических исследований (обследований) (подпункты «а» - «г» пункта 2).

Частью 8 статьи 51 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ предусмотрено, что до наложения дисциплинарного взыскания от сотрудника органов внутренних дел, привлекаемого к ответственности, должно быть затребовано объяснение в письменной форме. В случае отказа сотрудника дать такое объяснение составляется соответствующий акт. Перед наложением дисциплинарного взыскания по решению руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя в соответствии со статьей 52 названного федерального закона может быть проведена служебная проверка.

Порядок определяет организацию работы по проведению служебных проверок в подразделениях центрального аппарата МВД России, территориальных органах МВД России, образовательных, научных, медико-санитарных и санаторно-курортных организациях системы МВД России, окружных управлениях материально-технического снабжения системы МВД России, иных организациях и подразделениях, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел Российской Федерации (пункт 1).

Пунктом 33 Порядка закреплено, что сотрудник, в отношении которого проводится служебная проверка, пользуется правами и несет обязанности, предусмотренные частью 6 статьи 52 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ.

Исходя из содержания подпункта 30.9 Порядка сотрудник, проводящий служебную проверку, обязан предложить сотруднику, в отношении которого проводится служебная проверка, дать объяснение в письменном виде согласно рекомендуемому образцу, из которого следует, что, давая объяснение на имя руководителя, принявшего решение о проведении служебной проверки, сотрудник считается информированным о проведении в отношении его служебной проверки и ее основаниях. Этим же подпунктом Порядка установлен срок (два рабочих дня), в течение которого сотрудник должен предоставить объяснение.

Действие (отказ сотрудника дать объяснение) или бездействие сотрудника (непредставление сотрудником письменного объяснения) оформляются соответствующим актом.

Подпункт 30.9 пункта 30 Порядка является элементом механизма привлечения сотрудника органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности. Проведение служебной проверки обусловлено необходимостью выявления причин, характера и обстоятельств совершенного сотрудником дисциплинарного проступка и обеспечивает объективное и всестороннее установление фактов, имеющих значение для принятия решения о наложении на сотрудника дисциплинарного взыскания.

При этом в Порядке предусмотрен ряд мер, направленных на обеспечение прав сотрудника, в отношении которого проводится служебная проверка, и предоставляющих ему возможность защищать свои интересы в ходе ее проведения, включая предоставление лицу, привлекаемому к дисциплинарной ответственности, возможности изложить свою позицию относительно вменяемого ему дисциплинарного проступка.

Согласно правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации, правовое регулирование, закрепленное в статье 52 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ и Порядке, направлено на обеспечение баланса публичных интересов службы и частных интересов сотрудников органов внутренних дел и не может расцениваться как нарушающее права этих сотрудников (определение от 25 октября 2016 г. № 2187-О).

Доводы административного истца о противоречии оспариваемого положения Порядка статье 193 Трудового кодекса Российской Федерации, пункту 2 части 6 статьи 52 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ в упоминаемом им аспекте основаны на ошибочном толковании норм права.

В силу части седьмой статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации на федеральных государственных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Так, на основании части 2 статьи 3 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ в случаях, не урегулированных нормативными правовыми актами Российской Федерации, в соответствии с которыми осуществляется регулирование правоотношений, связанных со службой в органах внутренних дел, к этим правоотношениям применяются нормы трудового законодательства.

Таким образом, указанным федеральным законом предусмотрено субсидиарное применение норм трудового законодательства к отношениям, связанным со службой в органах внутренних дел.

Порядок применения работодателем дисциплинарных взысканий к работнику регламентирован статьей 193 Трудового кодекса Российской Федерации. В частности, в силу частей первой и второй этой статьи до применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника письменное объяснение. Если по истечении двух рабочих дней указанное объяснение работником не представлено, то составляется соответствующий акт. Непредоставление работником объяснения не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.

Между тем статья 193 Трудового кодекса Российской Федерации не предусматривает составление соответствующего акта в случае отказа работника дать такое объяснение, в отличие от положений части 8 статьи 51 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ.

Статья 193 Трудового кодекса Российской Федерации закрепляет ряд положений, направленных на обеспечение объективной оценки фактических обстоятельств, послуживших основанием увольнения, и на предотвращение необоснованного применения дисциплинарного взыскания. Возможность применения дисциплинарного взыскания без получения объяснения работника (часть вторая статьи 193 Трудового кодекса Российской Федерации) обусловлена отказом работника предоставить объяснения по поводу совершенного им проступка или пропуском установленного законом срока. Соответствующее действие (бездействие) работника оформляется актом, в котором данный факт фиксируется независимыми лицами.

Данное правовое регулирование, направленное на предотвращение предоставления работникам необоснованных преимуществ и обеспечение баланса прав работников и работодателей, согласуется с задачами трудового законодательства (статья 1 Трудового кодекса Российской Федерации), в равной мере распространяется на всех работников и не может расцениваться как нарушающее их права (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 28 января 2016 г. № 8-О, от 26 января 2017 г. № 32-О и др.).

Содержание оспариваемого положения Порядка воспроизводит требования федеральных законов и, следовательно, не противоречит им.

Нормативного правового акта большей юридической силы, предусматривающего отличное от оспариваемой нормы правовое регулирование, не имеется.

Следовательно, оспариваемое нормативное положение Порядка направлено на обеспечение прав сотрудника органов внутренних дел, в отношении которого проводится служебная проверка, и не может расцениваться как нарушающее права административного истца.

Вопреки утверждению Ш. подпункт 30.9 пункта 30 Порядка не содержит указания на возможность или невозможность проведения служебной проверки в нерабочее время сотрудника.

Ссылки административного истца на нормативные правовые акты иных ведомств являются несостоятельными и не могут быть приняты во внимание при рассмотрении настоящего административного спора.

Как следует из содержания административного искового заявления, требование административного истца о признании подпункта 30.9 пункта 30 Порядка недействующим фактически основано на его несогласии с конкретными действиями и решениями сотрудников органов внутренних дел, проводивших служебную проверку, однако проверка законности и обоснованности таких действий и решений не входит в предмет настоящего административного дела.

При изложенных обстоятельствах подпункт 30.9 пункта 30 Порядка, как соответствующий по своему юридическому содержанию нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не может рассматриваться в качестве нормативного положения, нарушающего права административного истца в упоминаемом в заявлении аспекте.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Ш. о признании частично недействующим подпункта 30.9 пункта 30 Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 26 марта 2013 г. № 161, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---