Решение Верховного Суда РФ от 21.01.2020 № АКПИ19-942

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 33 Порядка проведения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда (приложение № 3), утв. Приказом Минздравсоцразвития России от 12.04.2011 № 302н>

от 21 января 2020 г. № АКПИ19-942

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Союза организаций, осуществляющих санитарно-эпидемиологические (профилактические) мероприятия, «За профилактическую медицину» о признании недействующим пункта 33 Порядка проведения обязательных предварительных (при поступлении на работу) и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда (приложение № 3), утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 12 апреля 2011 г. № 302н, и возложении обязанности на Министерство здравоохранения Российской Федерации разработать и внести в Правительство Российской Федерации проект федерального закона о внесении изменений в пункт 5 статьи 34 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»,

приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 12 апреля 2011 г. № 302н (далее также — Приказ № 302н) утверждены перечень работ, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования) работников (приложение № 2), Порядок проведения обязательных предварительных (при поступлении на работу) и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда (приложение № 3) (далее — Порядок).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 21 октября 2011 г., регистрационный номер 22111, опубликован в «Российской газете» 28 октября 2011 г. № 243 и 4 апреля 2012 г., № 73, и размещен на официальном сайте Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (http://www.minzdravsoc.ru/docs/mzsr/salary/37).

Пунктом 33 Порядка предусмотрено, что данные о прохождении медицинских осмотров подлежат внесению в личные медицинские книжки и учету медицинскими организациями государственной и муниципальной систем здравоохранения, а также органами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Названный пункт действует в редакции приказа Министерства здравоохранения Российской Федерации от 13 декабря 2019 г. № 1032н, зарегистрированного в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 24 декабря 2019 г., регистрационный номер 56976, вступившего в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 27 декабря 2019 г.

Союз организаций, осуществляющих санитарно-эпидемиологические (профилактические) мероприятия, «За профилактическую медицину» (далее также — административный истец, Союз организаций «За профилактическую медицину») обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 33 Порядка в той части, в которой предусмотрено, что данные о прохождении медицинских осмотров подлежат внесению в личные медицинские книжки и учету медицинскими организациями государственной и муниципальной систем здравоохранения, а также органами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт ограничивает деятельность медицинских организаций негосударственной системы здравоохранения и противоречит пункту 11 статьи 2 и части 2 статьи 29 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», положениям статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Ссылаясь на положения статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ввиду недостаточности правового регулирования административный истец просит возложить обязанность на Министерство здравоохранения Российской Федерации разработать и внести в Правительство Российской Федерации проект федерального закона о внесении изменений в пункт 5 статьи 34 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Как указывает административный истец, оспариваемая норма создает ограничения в отношении медицинских организаций негосударственной системы здравоохранения на осуществление деятельности по внесению данных о медицинских осмотрах в личные медицинские книжки, что негативно сказывается на предпринимательской деятельности таких организаций, делает их неконкурентными, а также подвергает наказанию со стороны органов исполнительной власти за не полностью оказанные медицинские услуги.

Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации преобразовано в Министерство здравоохранения Российской Федерации и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации. Функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения переданы Министерству здравоохранения Российской Федерации, а в сфере труда, условий и охраны труда — Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации.

В письменных возражениях на административное исковое заявление Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее — Минздрав России), Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (далее — Минтруд России) и Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) просили в его удовлетворении отказать, ссылаясь на то, что Порядок утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

В судебном заседании представители административного истца Союза организаций «За профилактическую медицину» Ш.С., П. и Б., уточнив заявленные требования, просили административный иск удовлетворить.

Представители административных ответчиков Минздрава России Ш.А. и Ш.О., Минтруда России Е., Минюста России К. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемый нормативный правовой акт соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Выслушав объяснения представителей административного истца Ш.С., П. и Б., возражения представителей Минздрава России Ш.А. и Ш.О., Минтруда России Е., Минюста России К., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как в социальном государстве охраняются труд и здоровье людей (статья 7); каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (часть 3 статьи 37); каждый имеет право на охрану здоровья (часть 1 статья 41).

В соответствии с абзацем одиннадцатым части 2 статьи 212 Трудового кодекса Российской Федерации работодатель обязан обеспечить в случаях, предусмотренных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, организацию проведения за счет собственных средств обязательных предварительных (при поступлении на работу) и периодических (в течение трудовой деятельности) медицинских осмотров, других обязательных медицинских осмотров, обязательных психиатрических освидетельствований работников, внеочередных медицинских осмотров, обязательных психиатрических освидетельствований работников по их просьбам в соответствии с медицинскими рекомендациями с сохранением за ними места работы (должности) и среднего заработка на время прохождения указанных медицинских осмотров, обязательных психиатрических освидетельствований.

Работники, занятые на работах с вредными и (или) опасными условиями труда (в том числе на подземных работах), а также на работах, связанных с движением транспорта, проходят обязательные предварительные (при поступлении на работу) и периодические (для лиц в возрасте до 21 года — ежегодные) медицинские осмотры для определения пригодности этих работников для выполнения поручаемой работы и предупреждения профессиональных заболеваний. В соответствии с медицинскими рекомендациями указанные работники проходят внеочередные медицинские осмотры (часть 1 статьи 213 Трудового кодекса Российской Федерации).

Вредные и (или) опасные производственные факторы и работы, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры, порядок проведения таких осмотров определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 4 статьи 213 Трудового кодекса Российской Федерации).

В соответствии с Положением о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 321 (утратило силу 8 июля 2012 г.), Министерство являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, наделенным полномочиями по утверждению перечня вредных и (или) опасных производственных факторов и работ, при выполнении которых проводятся предварительные и периодические медицинские осмотры, и порядка проведения этих осмотров (пункт 1; подпункт 5.2.100.55 пункта 5).

Согласно Положению о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 608, Министерство здравоохранения Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения (пункт 1), которое на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно устанавливает в том числе порядок проведения обязательных медицинских осмотров, учета, ведения отчетности и выдачи работникам личных медицинских книжек (подпункт 5.2.55), а также совместно с Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации перечень вредных и (или) опасных производственных факторов и работ, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные медицинские осмотры при поступлении на работу и периодические медицинские осмотры (подпункт 5.2.56).

Действуя в рамках предоставленных полномочий, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации утвердило перечень вредных и (или) опасных производственных факторов, при наличии которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования), и Порядок проведения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда.

Таким образом, Приказ № 302н издан во исполнение требований федерального закона, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и с соблюдением порядка принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта.

Соблюдение процедуры принятия нормативного правового акта и полномочия Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации по его изданию ранее были предметом проверки Верховного Суда Российской Федерации, о чем имеются вступившие в законную силу решения: от 18 декабря 2012 г. № АКПИ12-1363; от 19 декабря 2013 г. № АКПИ13-1151; от 15 декабря 2015 г. № АКПИ15-1234; от 27 февраля 2017 г. № АКПИ16-1323.

Согласно взаимосвязанным положениям частей первой и четвертой статьи 213 Трудового кодекса Российской Федерации работники, занятые на работах с вредными и (или) опасными условиями труда (в том числе на подземных работах), а также на работах, связанных с движением транспорта, проходят обязательные предварительные (при поступлении на работу) и периодические (для лиц в возрасте до 21 года — ежегодные) медицинские осмотры для определения пригодности этих работников для выполнения поручаемой работы и предупреждения профессиональных заболеваний. Вредные и (или) опасные производственные факторы и работы, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры, порядок проведения таких осмотров определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Аналогичные нормы содержатся в статье 34 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

В целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и профессиональных заболеваний работники отдельных профессий, производств и организаций при выполнении своих трудовых обязанностей обязаны проходить предварительные при поступлении на работу и периодические профилактические медицинские осмотры (пункт 1 статьи 34).

Работники, отказывающиеся от прохождения медицинских осмотров, не допускаются к работе (пункт 4).

Данные о прохождении медицинских осмотров подлежат внесению в личные медицинские книжки и учету медицинскими организациями государственной и муниципальной систем здравоохранения, а также органами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор (пункт 5 статьи 34).

Из содержания приведенных норм следует, что федеральный законодатель возложил на медицинские организации государственной и муниципальной систем здравоохранения и органы, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический контроль, обязанность вносить данные о прохождении медицинских осмотров в личные медицинские книжки и вести их учет.

Порядок проведения обязательных медицинских осмотров, учета, ведения отчетности и выдачи работникам личных медицинских книжек определяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения (пункт 6 статьи 34 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).

Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 12 апреля 2011 г. № 302н утвержден перечень вредных и (или) опасных производственных факторов и работ, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования), и Порядок проведения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда.

Пунктом 33 Порядка предусмотрено, что данные о прохождении медицинских осмотров подлежат внесению в личные медицинские книжки и учету медицинскими организациями государственной и муниципальной систем здравоохранения, а также органами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Таким образом, оспариваемый пункт 33 Порядка буквально соответствует пункту 5 статьи 34 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Какой-либо иной нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, осуществляющего нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения, определяющий порядок учета, ведения отчетности и выдачи работникам личных медицинских книжек, отсутствует.

Является несостоятельным довод административного истца о противоречии оспариваемого положения нормативного правового акта пункту 11 статьи 2 и части 2 статьи 29 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», поскольку указанные нормы не устанавливают порядок внесения данных о прохождении медицинских осмотров в личные медицинские книжки и их учета.

Не противоречит оспариваемая норма и Федеральному закону «О защите конкуренции», которая, определяя организационные и правовые основы защиты конкуренции, запрещает федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия); в частности, запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; создание дискриминационных условий (пункты 2, 8 части 1 статьи 15). Ограничений, предусмотренных статьей 15 Федерального закона «О защите конкуренции», в пункте 33 Порядка не содержится.

Оспариваемая норма не препятствует частным медицинским организациям в реализации их прав на осуществление медицинской деятельности и не содержит положений, ограничивающих право на проведение обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров, что следует из иных нормативных правовых положений Порядка, которые не оспариваются административным истцом.

Так, согласно пункту 4 Порядка предварительные и периодические осмотры проводятся медицинскими организациями любой формы собственности, имеющими право на проведение предварительных и периодических осмотров, а также на экспертизу профессиональной пригодности в соответствии с действующими нормативными правовыми актами.

Абзацем первым пункта 31 Порядка установлено, что по окончании прохождения работником периодического осмотра медицинская организация оформляет медицинское заключение в порядке, установленном пунктами 12 и 13 Порядка.

В соответствии с пунктом 46 Порядка медицинские организации, проводившие предварительные и периодические осмотры по их окончании:

выдают работнику на руки выписку из медицинской карты, в которой отражаются заключения врачей-специалистов, результаты лабораторных и иных исследований, заключение по результатам периодического осмотра, а также рекомендации по профилактике заболеваний, в том числе профессиональных заболеваний, а при наличии медицинских показаний — по дальнейшему наблюдению, лечению и медицинской реабилитации;

направляют копию выписки, указанной в абзаце втором данного пункта, в медицинские организации по месту жительства или прикрепления работника с письменного согласия работника.

Исходя из изложенного следует, что медицинские организации частной системы здравоохранения вправе осуществлять медицинскую деятельность, в том числе проводить предварительные и периодические медицинские осмотры в соответствии с лицензией, предоставленной им в установленном законом порядке.

Иные доводы административного истца фактически сводятся: к несогласию с установленным в соответствии с законом правовым регулированием порядка, предусматривающим внесение в личные медицинские книжки данных о прохождении медицинских осмотров и их учет медицинскими организациями государственной и муниципальной систем здравоохранения, а также органами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор; к отстаиванию позиции о нарушении прав на занятие медицинской деятельностью частных медицинских организаций, что, как отмечено выше, не может являться правовым основанием для удовлетворения иска.

Оспаривая нормативный правовой акт, Союз организаций «За профилактическую медицину» фактически ставит вопрос о внесении в нормативный правовой акт дополнений (изменений) о включении наряду с медицинскими организациями государственной и муниципальной систем здравоохранения, а также органами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, частных медицинских организаций.

Указанное обстоятельство подтверждается и заявленными административным истцом со ссылкой на положения статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации требованиями о возложении обязанности на Министерство здравоохранения Российской Федерации разработать и внести в Правительство Российской Федерации проект федерального закона о внесении изменений в пункт 5 статьи 34 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

В силу действующего законодательства разрешение таких вопросов не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации.

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в подпункте «а» пункта 28 постановления Пленума от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

отказать в удовлетворении административного искового заявления Союза организаций, осуществляющих санитарно-эпидемиологические (профилактические) мероприятия, «За профилактическую медицину» о признании недействующим пункта 33 Порядка проведения обязательных предварительных (при поступлении на работу) и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда (приложение № 3), утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 12 апреля 2011 г. № 302н, и возложении обязанности на Министерство здравоохранения Российской Федерации разработать и внести в Правительство Российской Федерации проект федерального закона о внесении изменений в пункт 5 статьи 34 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---