Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 29.01.2020 № АКПИ19-889

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 9, 11 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, утв. Постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 № 476, пункта 81 Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утв. Приказом Минприроды России от 12.04.2016 № 233>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Кириллова В.С.,

при секретаре Г.А.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Продовольственная безопасность» о признании частично недействующими пунктов 9, 11 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. № 476, пункта 81 Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 12 апреля 2016 г. № 233,

в соответствии с пунктом 9 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. № 476 (далее — Положение), к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применяются положения федеральных законов «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», «О пожарной безопасности» и Лесного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 11 Положения государственный надзор осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок в соответствии со статьями 9 - 13 и 14 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», мероприятий по контролю (патрулированию) за соблюдением обязательных требований в лесах, а также систематического наблюдения, анализа и прогнозирования исполнения обязательных требований при осуществлении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

В силу пункта 81 Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 12 апреля 2016 г. № 233 (далее — Административный регламент), при выявлении в ходе проверки или мероприятий по контролю в лесах нарушений требований лесного законодательства, за которые предусмотрена административная ответственность, должностным лицом, осуществляющим федеральный государственный лесной надзор, возбуждается дело об административном правонарушении, в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Общество с ограниченной ответственностью «Продовольственная безопасность» (далее — ООО «Продовольственная безопасность») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующими пунктов 9, 11 Положения и пункта 81 Административного регламента, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативных правовых актов противоречат статьям 8.3, 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и нарушают права административного истца ввиду его привлечения к административной ответственности.

Как указывает административный истец, в рамках осуществления федерального государственного лесного надзора и федерального государственного пожарного надзора в лесах в связи с нарушением пункта 9(1) Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 г. № 417, ООО «Продовольственная безопасность» признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнуто наказанию в виде административного штрафа постановлением должностного лица Комитета лесного хозяйства Московской области от 1 августа 2018 г. № 03-059/2018, оставленным без изменения решением Волоколамского городского суда от 3 октября 2018 г., решением Московского областного суда от 1 ноября 2018 г., постановлением заместителя председателя Московского областного суда от 15 мая 2019 г. Суды при обосновании отказа в признании незаконным постановления должностного лица сослались на то, что положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» неприменимы, поскольку проверка в отношении организации не проводилась, а осуществлялось патрулирование лесных участков.

В суде представитель административного истца К. поддержал заявленные требования и пояснил, что недопустимо применять меры ответственности в рамках мероприятий по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах, в частности при патрулировании, а административное дело возбуждается только при проведении проверок.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (поручение от 18 ноября 2019 г. № КЧ-П9-10009).

Представители административных ответчиков Правительства Российской Федерации, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее также — Минприроды России) П., заинтересованного лица Министерства юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) Г.П. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемые положения нормативных правовых актов соответствуют действующему законодательству и не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административного истца ООО «Продовольственная безопасность» К., административных ответчиков Правительства Российской Федерации, Минприроды России П., заинтересованного лица Минюста России Г.П., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Установление порядка организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора в лесах в соответствии с пунктом 37 статьи 81 Лесного кодекса Российской Федерации относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений. Согласно части 1 статьи 97 названного Кодекса порядок осуществления федерального государственного пожарного надзора в лесах устанавливается Правительством Российской Федерации.

Во исполнение требований федерального законодателя постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. № 476 утверждено Положение (действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 28 июня 2017 г. № 762).

Оспариваемый нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 10 июня 2013 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 17 июня 2013 г., № 24.

Пункт 9 Положения определяет законодательные акты, которые подлежат применению к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. К числу таких актов относятся федеральные законы «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», «О пожарной безопасности», Лесной кодекс Российской Федерации. Пункт 11 Положения содержит перечень мероприятий по контролю за соблюдением обязательных требований пожарной безопасности в лесах, что соответствует законодательству о пожарной безопасности, лесному законодательству, законодательству в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Регулируя отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусматривает, что при осуществлении определенных видов государственного контроля (надзора), в частности федерального государственного пожарного надзора, особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами (пункт 17 части 4 статьи 1).

Согласно Федеральному закону от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» федеральный государственный пожарный надзор — это деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, а также подведомственных им государственных учреждений, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, посредством организации и проведения проверок деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, территорий, земельных участков, продаваемой пожарно-технической продукции, проведения мероприятий по контролю на лесных участках, на объектах ведения подземных горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований пожарной безопасности, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении организациями и гражданами своей деятельности (абзац двенадцатый статьи 1). Из содержания данной нормы следует, что государственный надзор включает как организацию и проведение проверок деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, территорий, земельных участков, так и проведение мероприятий по контролю на лесных участках.

К отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в соответствии с частью 1 статьи 6.1 названного Федерального закона применяются положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных данной статьей и включающих применение риск-ориентированного подхода, при котором осуществляется отнесение объекта защиты, территории или земельного участка к определенной категории риска, в том числе с учетом результатов независимой оценки пожарного риска (аудита пожарной безопасности), предусмотренной Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», если независимая оценка пожарного риска (аудит пожарной безопасности) проводилась. Согласно части 8 данной статьи мероприятия по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах проводятся должностными лицами органов государственного надзора, уполномоченными на осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), на основании плановых заданий.

К мероприятиям по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в частности, относит плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий, транспортных средств, административные обследования объектов земельных отношений, исследование и измерение параметров природных объектов окружающей среды (атмосферного воздуха, вод, почвы, недр) при осуществлении государственного экологического мониторинга, социально-гигиенического мониторинга в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, другие виды и формы мероприятий по контролю, установленные федеральными законами (часть 1 статьи 8.3).

Регулируя отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, лесоразведения, Лесной кодекс Российской Федерации в статье 83 предусматривает передачу Российской Федерацией отдельных полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений, включая охрану лесов (в том числе осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров). Согласно части 10 данной статьи уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая леса; самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий (пункт 1, подпункт 5.2.133 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219).

Во исполнение приведенных предписаний закона и на основании предоставленных полномочий приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 12 апреля 2016 г. № 233 утвержден Административный регламент.

Оспариваемый нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 30 августа 2016 г., регистрационный номер 43484, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 31 августа 2016 г.

Пункт 81 Административного регламента предусматривает полномочие должностного лица, осуществляющего государственный лесной надзор, возбуждать дело об административном правонарушении в установленном законодательством Российской Федерации порядке, что соответствует лесному законодательству, законодательству об административных правонарушениях.

Под федеральным государственным лесным надзором (лесной охраной) Лесной кодекс Российской Федерации понимает деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных данным Кодексом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, проведения мероприятий по контролю в лесах, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований лесного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований лесного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности (часть 1 статьи 96).

Поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, согласно пункту 1 части 1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Доводы административного истца о противоречии пункта 81 Административного регламента нормам Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» являются несостоятельными. Меры, принимаемые должностными лицами органа государственного надзора (контроля) в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки, в рамках названного Федерального закона не исключают полномочия должностных лиц по делам об административных правонарушениях.

Привлечение ООО «Продовольственная безопасность» к административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности в лесах не лишает административного истца права на обжалование постановления в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, и не может рассматриваться как нарушение его прав и свобод.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Продовольственная безопасность» о признании частично недействующими пунктов 9, 11 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. № 476, пункта 81 Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 12 апреля 2016 г. № 233, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---