Решение Верховного Суда РФ от 24.12.2019 № АКПИ19-870

<Об отказе в удовлетворении заявления об оспаривании пункта 8.11 Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утв. Приказом Минсельхоза России от 04.10.2012 № 527 и пункта 9.11 Положения об Управлении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Нижегородской области и Республике Марий Эл, утв. Приказом Россельхознадзора от 15.04.2013 № 176>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению А. об оспаривании пункта 8.11 Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного приказом Министерством сельского хозяйства Российской Федерации от 4 октября 2012 г. № 527, и пункта 9.11 Положения об Управлении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Нижегородской области и Республике Марий Эл, утвержденного приказом Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 15 апреля 2013 г. № 176,

приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 4 октября 2012 г. № 527 (далее — Приказ № 527) утверждено Типовое положение о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее — Типовое положение).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 8 февраля 2013 г., № 26921, и опубликован 22 февраля 2013 г. в «Российской газете», № 39 (без пунктов 10.4 - 24 Типового положения) и 20 марта 2013 г. в «Российской газете», № 59 (уточнение).

Приказом Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 15 апреля 2013 г. № 176 (далее — Приказ № 176) утверждено Положение об Управлении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Нижегородской области и Республике Марий Эл (далее — Положение об Управлении).

В силу пункта 8.11 во взаимосвязи с пунктом 8 Типового положения территориальный орган Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее — Россельхознадзор), являющийся управлением Россельхознадзора, на территории, установленной в соответствии со схемой размещения, наделен полномочиями в установленной сфере деятельности взыскивать штрафы и предъявлять иски на возмещение нанесенного ущерба.

Пункт 9.11 во взаимосвязи с пунктом 9 Положения об Управлении предусматривает аналогичное положение, согласно которому Управление Россельхознадзора по Нижегородской области и Республике Марий Эл (далее — Управление) на закрепленной территории в установленной сфере деятельности взыскивает штрафы и предъявляет иски на возмещение нанесенного ущерба.

А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением об оспаривании пункта 8.11 Типового положения и пункта 9.11 Положения об Управлении. В судебном заседании представитель административного истца, уточнив требование, просил признать эти пункты не действующими в той части, в которой они наделяют Управление полномочиями предъявлять иски на возмещение нанесенного ущерба, ссылаясь на то, что приведенные пункты правовых актов в оспариваемой части противоречат статье 5, абзацу восьмому статьи 6, абзацу седьмому пункта 1 статьи 66 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон № 7-ФЗ), которые не предоставляют Министерству сельского хозяйства Российской Федерации (далее — Минсельхоз России), Россельхознадзору и его территориальным органам право предъявлять иски о возмещении вреда окружающей среде. Такими полномочиями, по мнению административного истца, обладают только органы прокуратуры.

В обоснование требования административный истец указал, что в июне 2018 г. Управление предъявило в суд иск о взыскании с него ущерба, причиненного окружающей среде.

В судебном заседании представитель административного истца С. поддержал заявленное требование.

Административные ответчики Минсельхоз России и Россельхознадзор, а также заинтересованное лицо Минюст России в письменных возражениях на административный иск указали, что оспариваемые в части правовые акты приняты федеральными органами исполнительной власти в пределах предоставленной компетенции, с соблюдением порядка их издания и введения в действие, соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушают.

В судебном заседании представители Минсельхоза России З., Россельхознадзора — Ж., Ф. и Минюста России — Б. поддержали изложенные в возражениях правовые позиции и просили отказать в удовлетворении административного искового заявления.

Выслушав стороны, заинтересованное лицо, проверив оспариваемые положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии с частью четвертой статьи 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 утвержден Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (далее — Типовой регламент), устанавливающий общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (пункт 1.1), согласно пункту 9.9 раздела IX которого руководитель федеральной службы или федерального агентства, находящихся в ведении федерального министерства, утверждает положение о территориальном органе в соответствии с типовым положением о территориальном органе соответствующей федеральной службы или федерального агентства, утвержденным приказом федерального министерства.

Во исполнение приведенных предписаний Правительства Российской Федерации Минсельхоз России, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая плодородие почв, по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель, а также координацию и контроль деятельности подведомственной Министерству Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, что следует из пунктов 1 и 2 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 450 (далее — Положение о Министерстве), Приказом № 527 утвердило Типовое положение.

Требования к форме, порядку принятия нормативных правовых актов, их регистрации и опубликования, предусмотренные Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, Минсельхозом России соблюдены.

Руководитель Россельхознадзора на основании пункта 9.9 Типового регламента, Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 327 (далее — Положение о Россельхознадзоре), и Типового положения Приказом № 176 утвердил Положение об Управлении, которое не подлежит представлению на государственную регистрацию в Минюст России, поскольку распространяет свое действие на территории Нижегородской области и Республики Марий Эл.

Порядок организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти предусматривается в регламенте соответствующего федерального органа исполнительной власти (абзац четвертый пункта 5.1 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30).

Положение об Управлении полностью тождественно Типовому положению.

Отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации регулируются Федеральным законом № 7-ФЗ, который охрану окружающей среды определяет как деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (далее также — природоохранная деятельность) (абзац одиннадцатый статьи 1).

Система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, в том числе нормативов и нормативных документов, федеральных норм и правил, в области охраны окружающей среды представляет собой контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) (абзац тридцать первый статьи 1 Федерального закона № 7-ФЗ).

В силу пункта 1 статьи 65 названного закона под государственным экологическим надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее — юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, данным федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды (далее — обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Пунктом 4 указанной статьи закона установлено, что государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор) (далее — органы государственного надзора) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Полномочия федеральных органов исполнительной власти по федеральному государственному экологическому надзору могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

За нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность (статья 75 Федерального закона № 7-ФЗ).

Статьей 5 Федерального закона № 7-ФЗ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится в том числе предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

Исходя из положений пункта 1 статьи 66 этого закона должностные лица органов государственного надзора, являющиеся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право предъявлять в установленном законодательством Российской Федерации порядке иски о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и ее компонентам вследствие нарушений обязательных требований.

Из штатного расписания Управления Россельхознадзора по Нижегородской области и Республике Марий Эл усматривается наличие в составе органа и его подразделений должностей старшего государственного инспектора и государственного инспектора.

Должности главного государственного инспектора, старшего государственного инспектора и государственного инспектора включены в главу 1 раздела 8 и главу 2 раздела 9 Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 1574, в качестве отдельных должностей в федеральных службах и федеральных агентствах, на которые возложены функции государственного контроля или надзора.

В пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» и в пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2017 г. № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде» разъяснено, что с требованием о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, вправе обратиться в том числе уполномоченные органы государственной власти Российской Федерации, осуществляющие государственный экологический надзор, и их территориальные органы.

Как указано в пункте 2 статьи 65 Федерального закона № 7-ФЗ, государственный экологический надзор кроме прочего включает в себя государственный земельный надзор.

Из анализа приведенных положений следует, что к полномочиям органов власти, осуществляющих государственный экологический надзор, в частности государственный земельный надзор, относится предъявление исков о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и земле, почвам как ее компонентам, вследствие нарушений обязательных требований законодательства Российской Федерации.

Россельхознадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору, в том числе в сфере обеспечения плодородия почв, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее — Закон об обороте земель), руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Минсельхоза России, а также Положением о Россельхознадзоре и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы (пункты 1, 3, 4 Положения о Россельхознадзоре).

В соответствии с пунктом 5.1.2 Положения о Россельхознадзоре, пунктом 6 постановления Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. № 201 «Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору», пунктом 2 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 января 2015 г. № 1 (далее — Положение о государственном земельном надзоре), Россельхознадзор осуществляет в пределах своей компетенции государственный земельный надзор в отношении земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Законом об обороте земель.

Россельхознадзор и его территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления, в рамках которого принимает предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений (подпункт «а» пункта 4, пункт 6 Положения о государственном земельном надзоре).

Следовательно, предъявление уполномоченным на проведение государственного земельного надзора органом — территориальным органом Россельхознадзора исков о возмещении ущерба, причиненного компонентам окружающей среды, а именно почве, направлено непосредственно на восстановление нарушенных прав и устранение последствий нарушений.

Таким образом, установленное пунктом 8.11 Типового положения и тождественным ему пунктом 9.11 Положения об Управлении полномочие территориального органа Россельхознадзора на предъявление в суд исков о возмещении вреда (ущерба), причиненного окружающей среде и ее компонентам вследствие нарушений обязательных требований, полностью соответствует приведенным актам большей юридической силы, прав и законных интересов административного истца не нарушает и направлено на охрану и восстановление права каждого на благоприятную окружающую среду.

Доводы административного истца об отсутствии таких полномочий у территориального органа Россельхознадзора основано на ошибочном толковании норм материального права.

Учитывая, что оспариваемые пункты Типового положения и Положения об Управлении не противоречат актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления А. об оспаривании пункта 8.11 Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного Министерством сельского хозяйства Российской Федерации от 4 октября 2012 г. № 527, и пункта 9.11 Положения об Управлении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Нижегородской области и Республике Марий Эл, утвержденного приказом Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 15 апреля 2013 г. № 176, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---