Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27.11.2019 № АКПИ19-773

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 2 Правил исчисления денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих, утв. Постановлением Правительства РФ от 06.09.2007 № 562>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Назаровой А.М.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Ж. о признании частично недействующим пункта 2 Правил исчисления денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2007 г. № 562,

пункт 2 Правил исчисления денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих (далее — Правила) предусматривает, что согласно частям 2 и 5 статьи 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» денежное содержание гражданского служащего состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью государственной гражданской службы Российской Федерации и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы, которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего, а также дополнительных выплат, к которым относятся:

а) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе;

б) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы;

в) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;

г) ежемесячное денежное поощрение;

д) премии за выполнение особо важных и сложных заданий;

е) материальная помощь, выплачиваемая за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих;

ж) единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска.

Гражданин Ж. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующим пункта 2 Правил, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют нормам Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в той части, в которой предусматривают исключение из состава денежного содержания суммы средств, выплаченных гражданским служащим в виде материального стимулирования, осуществляемого за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, вызывают правовую неопределенность и разночтения в применении действующего законодательства.

Как указывает административный истец, данное обстоятельство привело к возникновению необходимости государственных служащих обращаться за защитой своих прав в судебном порядке, что создает условия для нарушения его прав как гражданского служащего на выплату соответствующего денежного содержания в надлежащем размере.

В обоснование своих требований административный истец ссылается на разъяснения, содержащиеся в письме Министерства финансов Российской Федерации от 15 июля 2014 г. № 14-04-05/34482, а также на правовые позиции, отраженные в определениях Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 августа 2017 г. № 2-КГ17-13, от 3 июня 2019 г. № 34-КГ19-1, от 22 июля 2019 г. № 34-КГ19-4.

В суде административный истец Ж. поддержал заявленные требования и пояснил, что пункт 2 Правил содержит исчерпывающий перечень выплат, составляющих содержание гражданского служащего, тогда как часть 10 статьи 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает возможность установления других выплат.

Правительство Российской Федерации, привлеченное к участию в деле в качестве административного ответчика, поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации (поручение от 8 октября 2019 г. № КЧ-П17-8624).

Представитель Правительства Российской Федерации С. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца. Средства материального стимулирования с учетом их целевого характера могут выплачиваться гражданским служащим только в виде премий за выполнение особо важных и сложных заданий, что отвечает принципам справедливости и системности в вопросах оплаты труда и исчисления денежного содержания гражданских служащих.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения административного истца Ж., представителя административного ответчика Правительства Российской Федерации С., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Устанавливая правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в части 2 статьи 50 предусматривает, что оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы, или классным чином юстиции, или дипломатическим рангом, которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат.

Размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих согласно части 3 статьи 50 названного Федерального закона устанавливаются указом Президента Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 2006 г. № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» установлены размеры месячных окладов федеральных государственных гражданских служащих в соответствии с замещаемыми ими должностями федеральной государственной гражданской службы и ежемесячного денежного поощрения. В силу подпункта «б» пункта 13 данного Указа Правительству Российской Федерации поручено утвердить порядок исчисления денежного содержания федерального государственного гражданского служащего.

Правительство Российской Федерации на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Во исполнение предписаний федерального законодателя Правительство Российской Федерации постановлением от 6 сентября 2007 г. № 562 утвердило Правила (действуют в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 10 июля 2014 г. № 642).

Оспариваемый нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 10 сентября 2007 г., № 37, «Российской газете» 12 сентября 2007 г.

Определяя порядок исчисления денежного содержания гражданских служащих, пункт 2 Правил устанавливает исчерпывающий перечень выплат, входящих в состав денежного содержания гражданского служащего, который соответствует частям 2 и 5 статьи 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и не препятствует возможности учета средств, выплачиваемых гражданскому служащему за счет бюджетных ассигнований на материальное стимулирование гражданских служащих, при условии объективной и правильной системы распределения этих средств непосредственно в каждом федеральном государственном органе с соблюдением установленной системы оплаты труда (денежного содержания).

Федеральным законодателем определен состав денежного содержания гражданского служащего. При этом в структуре денежного содержания выплатой, имеющей стимулирующий характер и не предусматривающей фиксированного размера в зависимости от должностного оклада, является премия за выполнение особо важных и сложных заданий, порядок выплаты которой определяется представителем нанимателя (пункт 4 части 5 статьи 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

Частью 10 статьи 50 поименованного Федерального закона предусмотрена возможность осуществления гражданским служащим других выплат в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, которые не входят в состав денежного содержания гражданского служащего.

С 2013 г. в целях реализации мероприятий по совершенствованию системы материальной мотивации гражданских служащих, доведению уровня оплаты их труда до конкурентного на рынке труда, увеличению в оплате труда гражданских служащих доли, обусловленной реальной эффективностью их работы, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», ежегодно актами Правительства Российской Федерации предусматривается выделение дополнительных объемов бюджетных ассигнований на материальное стимулирование гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, а также иных федеральных государственных органов (далее — средства материального стимулирования).

Постановления Правительства Российской Федерации не содержат норм, регламентирующих правовую форму и порядок выплаты указанных средств гражданским служащим.

Средства материального стимулирования выплачиваются гражданским служащим в рамках их премирования за выполнение особо важных и сложных заданий и, соответственно, учитываются при исчислении денежного содержания в соответствии с Правилами.

Ссылки административного истца на письмо Министерства финансов Российской Федерации от 15 июля 2014 г. № 14-04-05/34482 не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта проверяет его на предмет соответствия иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Как следует из содержания определений Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 августа 2017 г. № 2-КГ17-13, от 3 июня 2019 г. № 34-КГ19-1, от 22 июля 2019 г. № 34-КГ19-4, основаниями для отмены судебных постановлений, связанных с выплатой государственным служащим денежных компенсаций, явились существенные нарушения норм права, без учета специфики государственной гражданской службы.

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения. Оспариваемые положения пункта 2 Правил по своему содержанию являются определенными.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Ж. о признании частично недействующим пункта 2 Правил исчисления денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2007 г. № 562, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---