Решение Верховного Суда РФ от 11.12.2019 № АКПИ19-763

<Об отказе в удовлетворении административного искового заявления ООО «Сочижилстрой» о признании недействующим пункта 1 Указа Президента РФ от 06.07.1994 № 1470>

Верховный Суд Российской Федерации в составе

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Кириллова В.С.

при секретаре Кулик Ю.А.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Сочижилстрой» о признании недействующим пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 6 июля 1994 г. № 1470 «О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей»,

Президент Российской Федерации 6 июля 1994 г. издал Указ № 1470 «О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей» (далее также — Указ).

Указ опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 11 июля 1994 г., № 11, «Российской газете» 16 июля 1994 г.

Пунктом 1 Указа предписано одобрить инициативу администрации Краснодарского края об отнесении ряда природных ресурсов побережий Черного и Азовского морей к федеральным природным ресурсам.

Общество с ограниченной ответственностью «Сочижилстрой» (далее — ООО «Сочижилстрой») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 1 Указа, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат Федеральному закону от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», поскольку в названном Федеральном законе отсутствует понятие «федеральные природные ресурсы», так же как и в ином законодательстве в сфере природных ресурсов. Кроме того, оспариваемый акт утратил актуальность в связи с принятием поименованного Федерального закона и в связи с тем, что он издан в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах», утратившим силу, в котором такое понятие существовало и имело правовое значение. Оспариваемая норма нарушает его права в сфере предпринимательской деятельности в части освоения земельных участков, а также существует реальная угроза нарушения его прав в части существования правовой неопределенности о статусе всех земельных участков, принадлежащих ему в городе-курорте Сочи.

Как указывает административный истец, ООО «Сочижилстрой» занимается предпринимательской деятельностью в сфере строительства. Арбитражный суд Краснодарского края решением от 29 декабря 2015 г. признал незаконным отказ Департамента архитектуры, градостроительства и благоустройства администрации муниципального образования город Сочи в выдаче разрешения ООО «Сочижилстрой» на строительство объекта «Многоквартирная жилая застройка с подземной автостоянкой по ул. Виноградной, 45а Центрального района города Сочи III этап» и обязал ответчика выдать разрешение на строительство указанного объекта. Впоследствии данное решение суда было отменено постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 апреля 2016 г., оставленным без изменения постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16 августа 2016 г. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 18 ноября 2016 г. отказано в передаче кассационной жалобы ООО «Сочижилстрой» для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации. Суды апелляционной и кассационной инстанций пришли к выводу о необходимости проведения государственной экологической экспертизы при получении разрешения на строительство ввиду отнесения земельного участка под застройку к особо охраняемым природным территориям, основываясь, в том числе на Указе.

В суде представитель административного истца ООО «Сочижилстрой» Иванова Е.В. поддержала заявленные требования и пояснила суду, что Указ позволяет относить всю территорию города Сочи к особо охраняемым природным территориям и распространять на все земельные участки нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, касающиеся особенностей получения разрешений на строительство и в целом режима использования земельных участков, относящихся к особо охраняемым природным территориям. По результатам судебных решений при получении разрешения на строительство в городе Сочи необходимо получить заключение государственной экологической экспертизы. Однако Росприроднадзор отказал в проведении такой экспертизы.

В письменных возражениях представитель административного ответчика Президента Российской Федерации указывает на то, что оспариваемый нормативный правовой акт издан Президентом Российской Федерации в рамках предоставленных ему полномочий, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца. Просит рассмотреть дело в его отсутствие.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителя административного истца ООО «Сочижилстрой» Ивановой Е.В., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Согласно Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней политики государства, при этом он уполномочен издавать указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и являются обязательными для исполнения на всей территории Российской Федерации (часть 3 статьи 80, статья 90).

Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации).

Реализуя свои полномочия в области охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, Президент Российской Федерации в целях сохранения и восстановления природных ресурсов побережий Черного и Азовского морей издал Указ, которым одобрена инициатива администрации Краснодарского края об отнесении ряда природных ресурсов побережий Черного и Азовского морей к федеральным природным ресурсам.

В соответствии с преамбулой Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся соответственно к особо охраняемым объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите. Указ является составной частью законодательства о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах, как это предусмотрено пунктом 1 статьи 2 названного Федерального закона.

В соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об особо охраняемых природных территориях“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (часть 3 статьи 10) особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу этого Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти в порядке, установленном до дня вступления в силу данного Федерального закона.

Что касается понятия «федеральные природные ресурсы», не получившего легальной дефиниции в Федеральном законе «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», то его использование в Указе не может рассматриваться как создающее угрозу правам, свободам и законным интересам административного истца в сфере предпринимательской деятельности в части освоения земельных участков.

То обстоятельство, что Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах», в котором использовалось понятие «федеральные природные ресурсы», утратил силу с 25 февраля 2003 г., не может служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку факт признания утратившим силу нормативного правового акта, в соответствии с которым издан иной правовой акт, автоматически не влечет утраты юридической силы последнего.

Ссылки административного истца на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта нарушают его права в сфере предпринимательской деятельности в части освоения земельных участков, создают правовую неопределенность в статусе земельных участков, являются несостоятельными. Указ не относит конкретные природные ресурсы к федеральным природным ресурсам, не устанавливает границы особо охраняемых природных территорий.

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения. Содержание пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 6 июля 1994 г. № 1470 «О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей» является ясным и определенным.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Сочижилстрой» о признании недействующим пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 6 июля 1994 г. № 1470 «О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---