Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 11.12.2019 № АКПИ19-762

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 1 постановления Президиума ВС РФ № 4766-1, Правительства РФ № 337 от 12.04.1993 «О государственной поддержке функционирования и развития города-курорта Сочи»>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Кириллова В.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Сочижилстрой» о признании недействующим пункта 1 постановления Президиума Верховного Совета Российской Федерации и Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 12 апреля 1993 г. № 4766-1/337 «О государственной поддержке функционирования и развития города-курорта Сочи»,

Президиум Верховного Совета Российской Федерации и Совет Министров — Правительство Российской Федерации 12 апреля 1993 г. издали постановление № 4766-1/337 «О государственной поддержке функционирования и развития города-курорта Сочи» (далее — Постановление), пунктом 1 которого установлено, что Сочинский курортный регион является курортом федерального значения, и ему придан статус эколого-экономического района с элементами свободной экономической зоны рекреационного типа.

Нормативный правовой акт опубликован в Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации 26 апреля 1993 г., № 17.

Общество с ограниченной ответственностью «Сочижилстрой» (далее — ООО «Сочижилстрой») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 1 Постановления, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат статье 3 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», порождают правовую неопределенность при подготовке пакета документов, необходимых для получения разрешения на строительство. Кроме того, оспариваемый нормативный правовой акт утратил актуальность в связи с принятием поименованного Федерального закона, не отвечает его требованиям в части процедуры признания курортного региона курортом федерального значения, поскольку не проведены специальные курортологические, гидрогеологические и другие исследования, акт не согласован с соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, не утверждено положение о данном курорте, акт принят органом, не наделенным для этого полномочиями — Президиумом Верховного Совета Российской Федерации. Постановление нарушает права ООО «Сочижилстрой» в сфере предпринимательской деятельности в части освоения земельных участков, а также существует реальная угроза нарушения его прав в части существования правовой неопределенности о статусе всех земельных участков, принадлежащих ему в городе-курорте Сочи.

Как указывает административный истец, ООО «Сочижилстрой» занимается предпринимательской деятельностью в сфере строительства. Арбитражный суд Краснодарского края решением от 29 декабря 2015 г. признал незаконным отказ Департамента архитектуры, градостроительства и благоустройства администрации муниципального образования города Сочи в выдаче разрешения ООО «Сочижилстрой» на строительство объекта «Многоквартирная жилая застройка с подземной автостоянкой по ул. Виноградной, 45а Центрального района города Сочи III этап» и обязал ответчика выдать разрешение на строительство указанного объекта. Данное решение суда отменено постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 апреля 2016 г., оставленным без изменения постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16 августа 2016 г. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 18 ноября 2016 г. отказано в передаче кассационной жалобы ООО «Сочижилстрой» для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации. Суды апелляционной и кассационной инстанций пришли к выводу о необходимости проведения государственной экологической экспертизы при получении разрешения на строительство ввиду отнесения земельного участка под застройку к особо охраняемым природным территориям.

В суде представитель административного истца ООО «Сочижилстрой» И. поддержала заявленные требования и пояснила суду, что Постановление позволяет относить всю территорию города Сочи к особо охраняемым природным территориям и распространять на все земельные участки нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, касающиеся особенностей получения разрешений на строительство. Вместе с тем Росприроднадзор отказал ООО «Сочижилстрой» в предоставлении государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству здравоохранения Российской Федерации (поручение от 22 октября 2019 г. № КЧ-П9-9134).

Представитель Правительства Российской Федерации А. возражал против удовлетворения заявленных требований и пояснил суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Президиума Верховного Совета Российской Федерации и Совета Министров — Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административного истца ООО «Сочижилстрой» И., административного ответчика Правительства Российской Федерации А., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Пункт 1 Постановления определяет Сочинский курортный регион как курорт федерального значения, которому придан статус эколого-экономического района с элементами свободной экономической зоны рекреационного типа, что соответствует законодательству Российской Федерации о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.

Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты согласно преамбуле Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся соответственно к особо охраняемым объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите. Согласно статье 1 данного Федерального закона курорт федерального значения — это освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая территория, находящаяся в установленном порядке в ведении федеральных органов государственной власти.

Курорты и лечебно-оздоровительные местности могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом федерального значения Правительством Российской Федерации по согласованию с соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (пункт 2 статьи 3 Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»).

Признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом в силу пункта 1 статьи 3 указанного Федерального закона осуществляется в зависимости от ее значения Правительством Российской Федерации, соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления на основании специальных курортологических, гидрогеологических и других исследований. Регулируя отношения в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории Российской Федерации, названный Федеральный закон не содержит норм, предусматривающих утрату существовавшими курортами ранее приобретенного статуса.

Следовательно, доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта статье 3 Федерального закона Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» являются несостоятельными.

Более того, Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об особо охраняемых природных территориях“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и Земельный кодекс Российской Федерации, в соответствии с которыми лечебно-оздоровительные местности и курорты исключены из состава особо охраняемых природных территорий. Вместе с тем согласно части 3 статьи 10 названного Федерального закона особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу данного Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу этого Федерального закона.

Нормативного правового акта большей юридической силы, который бы по-иному определял статус города-курорта Сочи, отличный от установленного оспариваемым нормативным правовым актом, не имеется.

Доводы ООО «Сочижилстрой» о том, что Постановление принято органом, не наделенным на это полномочиями, — Президиумом Верховного Совета Российской Федерации, являются несостоятельными.

Конституция Российской Федерации, принятая 12 апреля 1978 г., в статье 107 определяла статус Верховного Совета Российской Федерации как постоянно действующего законодательного, распорядительного и контрольного органа государственной власти Российской Федерации. Президиум Верховного Совета Российской Федерации являлся подотчетным Верховному Совету Российской Федерации органом, обеспечивающим организацию работы Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации и осуществляющим другие полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации (статья 113).

Пунктом 8 Постановления предусмотрена разработка нормативно-правовых документов о статусе Сочинского эколого-экономического района с элементами свободной экономической зоны рекреационного типа, что могло потребовать законодательного урегулирования Верховным Советом Российской Федерации, организацию работы которого осуществлял Президиум Верховного Совета Российской Федерации.

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Пункт 1 Постановления определяет статус курорта и не устанавливает перечня документов, необходимых для получения разрешения на строительство. Содержание его не вызывает неоднозначного толкования.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Сочижилстрой» о признании недействующим пункта 1 постановления Президиума Верховного Совета Российской Федерации и Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 12 апреля 1993 г. № 4766-1/337 «О государственной поддержке функционирования и развития города-курорта Сочи» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---