Решение Верховного Суда РФ от 11.11.2019 № АКПИ19-697

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 146, 228, 232 Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения, утв. Приказом МВД России от 23.08.2017 № 664>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К.И. о признании недействующими пунктов 146, 228, 232 Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 23 августа 2017 г. № 664,

приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее также — МВД России) от 23 августа 2017 г. № 664 утвержден Административный регламент исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения (далее — Административный регламент). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 6 октября 2017 г., регистрационный номер 48459, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 9 октября 2017 г., опубликован в «Российской газете» 13 октября 2017 г. № 232.

Согласно пункту 146 Административного регламента привлечение понятых к участию в производстве по делу об административном правонарушении осуществляется сотрудником в порядке, установленном статьей 25.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Пунктом 228 Административного регламента установлено, что освидетельствование на состояние алкогольного опьянения осуществляется сотрудником после отстранения лица от управления транспортным средством в присутствии двух понятых (либо с применением видеозаписи) с использованием технических средств измерения, обеспечивающих запись результатов исследования на бумажном носителе, разрешенных к применению Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения, поверенных в установленном законодательством Российской Федерации порядке, тип которых внесен в государственный реестр утвержденных типов средств измерений.

По пункту 232 Административного регламента результаты освидетельствования на состояние алкогольного опьянения отражаются в акте освидетельствования на состояние алкогольного опьянения установленной формы, который подписывается сотрудником, освидетельствованным и понятыми (в случае их участия). При несогласии освидетельствованного с результатами освидетельствования на состояние алкогольного опьянения в акте освидетельствования делается соответствующая запись, после чего осуществляется направление лица на медицинское освидетельствование на состояние опьянения.

Бумажный носитель с записью результатов исследования и подписью освидетельствованного и понятых (в случае их участия) приобщается к акту освидетельствования на состояние алкогольного опьянения либо постановлению о прекращении производства по делу об административном правонарушении. Копия акта выдается лицу, в отношении которого проведено освидетельствование на состояние алкогольного опьянения.

К.И. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 146, 228, 232 Административного регламента, ссылаясь на их противоречие статьям 1.1, 1.2, пунктам 1 и 4 части 1 статьи 1.3, части 2 статьи 1.5, частям 1 и 2 статьи 1.6, статье 25.7, части 6 статьи 27.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пунктам 5 и 9 Правил освидетельствования лица, которое управляет транспортным средством, на состояние алкогольного опьянения и оформления его результатов, направления указанного лица на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, медицинского освидетельствования этого лица на состояние опьянения и оформления его результатов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2008 г. № 475 (далее — Правила освидетельствования).

По мнению административного истца, оспариваемые пункты Административного регламента нарушают право лиц, привлекаемых к административной ответственности, на справедливое судебное разбирательство на основе фундаментальных (конституционных) принципов отправления правосудия, поскольку допускают произвольное толкование при применении мер административного принуждения по делу об административном правонарушении, в частности привлечение в качестве понятых лиц, которые в силу своего процессуального статуса либо в силу осуществления своих служебных полномочий могут иметь прямую или косвенную заинтересованность в исходе дела, а также оформление «теста-выдоха», полученного по результатам освидетельствования на состояние алкогольного опьянения лица, привлекаемого к административной ответственности, без подписей понятых в данном документе.

В обоснование своего требования административный истец указывает, что 13 июля 2019 г. сотрудником полиции к нему были применены меры административного принуждения в виде отстранения от управления транспортным средством и освидетельствования на состояние алкогольного опьянения с участием понятых, в качестве которых, как он полагает, незаконно привлечены сотрудники войск национальной гвардии Российской Федерации, составлен протокол об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 3 статьи 12.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. К акту освидетельствования на состояние алкогольного опьянения приобщен бумажный носитель с записью результатов исследования («тест-выдох»), в котором отсутствовали подписи понятых. По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении постановлением судьи судебного участка № 21 Притобольного района Курганской области он признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 12.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

МВД России и Минюст России в письменных возражениях указали, что оспариваемый в части Административный регламент утвержден федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Административный истец и его представитель К.А.В. в судебное заседание, о времени и месте которого извещены надлежащим образом, не явились, подали заявление о рассмотрении дела в их отсутствие.

В судебном заседании представители МВД России С.Ю., К.А.Б., представитель Минюста России Б. возражали против удовлетворения административного иска.

Обсудив доводы административного истца К.И., выслушав возражения представителей Министерства внутренних дел Российской Федерации С.Ю., К.А.Б., представителя Министерства юстиции Российской Федерации Б., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии со статьей 5 и пунктом 2 статьи 30 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» безопасность дорожного движения обеспечивается в том числе посредством осуществления уполномоченными федеральными органами исполнительной власти федерального государственного надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 30 названного федерального закона предусмотрено, что федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения осуществляется в целях обеспечения соблюдения осуществляющими деятельность по эксплуатации автомобильных дорог, транспортных средств, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами — участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения.

Осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения, регулирование дорожного движения; оформление документов о дорожно-транспортном происшествии; осуществление государственного учета основных показателей состояния безопасности дорожного движения возложено на полицию (пункт 19 части 1 статьи 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»).

Согласно подпункту 27 пункта 11 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699, формирование государственной политики в области безопасности дорожного движения и участие в реализации основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Федерации; организация и проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий; организация и осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в Российской Федерации, а также осуществление специальных контрольных, надзорных и разрешительных функций в области обеспечения безопасности дорожного движения относятся к полномочиям МВД России.

Полномочие МВД России по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения предусмотрено Положением о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2013 г. № 716, а полномочия по разработке и утверждению административного регламента, устанавливающего сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти при осуществлении государственного контроля (надзора), определены Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373.

Таким образом, Административный регламент утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Порядок принятия нормативного правового акта, а также требования к его государственной регистрации и опубликованию соблюдены и не оспариваются административным истцом. Данные обстоятельства ранее установлены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 16 января 2018 г. № АКПИ17-960, от 12 февраля 2018 г. № АКПИ17-1115.

Доводы К.И. о противоречии оспариваемых положений Административного регламента статье 25.7, части 6 статьи 27.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пунктам 5 и 9 Правил освидетельствования основаны на неверном толковании норм права.

Как следует из пункта 2 Административного регламента, он устанавливает сроки и последовательность осуществления административных процедур (действий) Министерством внутренних дел Российской Федерации, его территориальными органами и уполномоченными должностными лицами при осуществлении государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения.

С учетом предмета правового регулирования Административного регламента его пункты 146, 228 и 232 не могут рассматриваться как нарушающие права лиц, привлекаемых к административной ответственности.

В силу части 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из этого кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях, включая меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении и порядок их применения, непосредственно предусмотрены федеральным законодателем в разделе IV названного кодекса.

По своему правовому содержанию оспариваемые нормативные положения не имеют предписаний, изменяющих действующее правовое регулирование и нарушающих права лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Так, частью 1 статьи 25.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях закреплено, что в случаях, предусмотренных данным кодексом, должностным лицом, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, в качестве понятого может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо. Число понятых должно быть не менее двух.

Пункт 146 Административного регламента, согласно которому привлечение понятых к участию в производстве по делу об административном правонарушении осуществляется сотрудником в порядке, установленном статьей 25.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, имеет исключительно отсылочный характер и, вопреки доводам административного истца, не содержит нормативных положений, допускающих привлечение по делу об административном правонарушении в качестве понятого заинтересованного в исходе дела лица. Отсутствуют подобные положения и в пунктах 228 и 232 Административного регламента.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях к мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении отнесено освидетельствование на состояние алкогольного опьянения (пункт 5.1 части 1 статьи 27.1), которое, включая оформление его результатов, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 6 статьи 27.12).

В соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации Правилами освидетельствования (пункт 5) оно осуществляется с использованием технических средств измерения, обеспечивающих запись результатов исследования на бумажном носителе, разрешенных к применению Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения, поверенных в установленном порядке Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии, тип которых внесен в государственный реестр утвержденных типов средств измерений.

Приведенные требования относительно использования технических средств измерения, обеспечивающих запись результатов исследования на бумажном носителе, воспроизведены в пункте 228 Административного регламента. В свою очередь, положение указанного пункта о том, что освидетельствование на состояние алкогольного опьянения осуществляется сотрудником после отстранения лица от управления транспортным средством в присутствии двух понятых (либо с применением видеозаписи), соответствует требованиям статей 25.7, 27.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно пункту 9 Правил освидетельствования результаты освидетельствования на состояние алкогольного опьянения отражаются в акте освидетельствования на состояние алкогольного опьянения, форма которого утверждается Министерством внутренних дел Российской Федерации по согласованию с Министерством здравоохранения Российской Федерации. К указанному акту приобщается бумажный носитель с записью результатов исследования. Копия этого акта выдается водителю транспортного средства, в отношении которого проведено освидетельствование на состояние алкогольного опьянения.

В случаях, предусмотренных главой 27 и статьей 28.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, обязательно присутствие понятых или применение видеозаписи. Понятой удостоверяет в протоколе своей подписью факт совершения в его присутствии процессуальных действий, их содержание и результаты. Об участии понятых в производстве по делу об административном правонарушении делается запись в протоколе (части 2, 3 статьи 25.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

При участии понятых во время освидетельствования гражданина на состояние алкогольного опьянения с применением технического средства измерения составляется акт, форма которого утверждена приказом МВД России от 4 августа 2008 г. № 676 и предусматривает указание сведений о понятых и их подписи в таком акте под установленными результатами освидетельствования.

Таким образом, действующие согласно приведенному кодексу в производстве по делу об административном правонарушении правила освидетельствования на состояние алкогольного опьянения и оформления его результатов не устанавливают обязательного требования относительно наличия подписей понятых на бумажном носителе с записью результатов исследования, который приобщается к акту освидетельствования на состояние алкогольного опьянения.

Допускаемое исходя из текста абзаца второго пункта 232 Административного регламента подписание бумажного носителя с записью результатов исследования освидетельствованным лицом и понятыми (в случае их участия) в системе действующего правового регулирования не носит обязательного характера для лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, так как не относится к числу описанных выше правил освидетельствования на состояние алкогольного опьянения и необходимого оформления его результатов, поэтому по своему содержанию не может рассматриваться как нарушающее права таких лиц.

Кроме того, аналогичное пункту 232 Административного регламента нормативное положение ранее содержалось в пункте 135 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения, утвержденного приказом МВД России от 2 марта 2009 г. № 185 (утратил силу в связи с вступлением в силу оспариваемого административного регламента), который был предметом рассмотрения Верховного Суда Российской Федерации. Вступившим в законную силу решением от 1 ноября 2016 г. № АКПИ16-858 установлено, что в том числе изложенные в данном пункте нормы воспроизводят положения статьи 27.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Правил освидетельствования и противоречий не содержат.

Лишена правовых оснований ссылка К.И. на несоответствие оспариваемых нормативных положений статьям 1.1, 1.2, пунктам 1 и 4 части 1 статьи 1.3, части 2 статьи 1.5, частям 1 и 2 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которые относятся к общим положениям Кодекса и не регулируют порядок привлечения понятых к участию в производстве по делу об административном правонарушении, вопросы проведения сотрудником освидетельствования на состояние алкогольного опьянения, в том числе присутствия при этом понятых и фиксации ими результатов освидетельствования на состояние алкогольного опьянения в соответствующем акте.

Оспариваемые нормативные положения не устанавливают требования в отношении лиц, привлекаемых в качестве понятых по делу об административном правонарушении, не относятся к процедурам и правилам судебного разбирательства, поэтому безосновательными являются утверждения административного истца о нарушении ими прав лиц, привлекаемых к административной ответственности, на справедливое судебное разбирательство.

Содержание таких норм, имеющих, как установлено выше, отсылочный и воспроизводящий характер, соответствует требованиям правовой определенности и не допускает неоднозначного толкования.

Доводы К.И. о нарушении его прав оспариваемыми пунктами Административного регламента фактически основаны на его несогласии с постановлением мирового судьи, оставленным без изменения последующим решением судьи районного суда, на основании которого он привлечен к административной ответственности согласно части 3 статьи 12.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, однако проверка этих актов, включая выводы судьи о наличии события и состава административного правонарушения, виновности лица в его совершении, соблюдение установленных процедур привлечения к административной ответственности, в том числе порядка освидетельствования на состояние алкогольного опьянения и оформления его результатов, может быть осуществлена исключительно в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления К.И. о признании недействующими пунктов 146, 228, 232 Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 23 августа 2017 г. № 664, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---