Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 30.10.2019 № АКПИ19-689

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 187 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, утв. Постановлением Правительства РФ от 04.05.2012 № 442>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Меркулова В.П., Назаровой А.М.,

при секретаре Б.А.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Юга» о признании частично недействующим пункта 187 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2012 г. № 442,

согласно пункту 187 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2012 г. № 442, баланс электрической энергии составляется ежемесячно, до 10-го числа месяца, следующего за расчетным периодом, и является основанием для определения фактических потерь электрической энергии, подлежащих покупке сетевой организацией в соответствии с названным документом.

Публичное акционерное общество «Межрегиональная распределительная сетевая компания Юга» (далее — ПАО «МРСК Юга») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующим пункта 187 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат статье 68, части 5 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункту 1, абзацу второму пункта 2, пунктам 3, 4 статьи 1, пункту 1 статьи 10, пунктам 1, 4 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, абзацам четвертому - восьмому пункта 1 статьи 6, абзацу третьему пункта 4 статьи 26, пункту 5 статьи 41 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» в той мере, в какой при разрешении споров о приобретении сетевой организацией электрической энергии в целях компенсации небалансовых потерь он служит нормативным основанием, препятствующим оспариванию (опровержению) предоставленных другой сетевой организацией балансовых данных о фактических потерях электрической энергии в ее сетях, в том числе с использованием в качестве доказательств других документов (данных).

Как указывает административный истец, ПАО «МРСК Юга» является сетевой организацией и на протяжении нескольких лет в рамках споров с гарантирующим поставщиком получает отказы в возможности оспорить (опровергнуть) влияющие на объем обязательств балансовые данные о фактических потерях электроэнергии за соответствующие периоды, представленные другой сетевой организацией региона. Так, решением Арбитражного суда Ростовской области от 24 октября 2018 г. по делу № А53-14639/2018 (оставлено без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 февраля 2019 г., постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 18 июня 2019 г.) частично удовлетворены требования ПАО «МРСК Юга» к ПАО «ТНС энерго Ростов-на-Дону» о взыскании задолженности за услуги по передаче электрической энергии (мощности) за февраль 2018 г. При этом судами отвергнуты доводы ПАО «МРСК Юга» о некорректности произведенного ПАО «ТНС энерго Ростов-на-Дону» расчета небалансовых потерь электрической энергии вследствие предоставления находящимся в зоне его деятельности МУП «Таганрогэнерго» недостоверных балансовых сведений о приходящихся на его электросетевое хозяйство фактических потерях электрической энергии в связи с произвольным завышением величины полезного отпуска.

В суде представители административного истца ПАО «МРСК Юга» Д., Б.О., К.Т., Ч. поддержали заявленные требования, пояснив суду, что предоставление сетевой организацией гарантирующему поставщику ошибочных или искаженных балансовых данных о фактических потерях электрической энергии в ее электросетевом хозяйстве влияет на определение как общего объема небалансовых потерь, так и объема обязательств по приобретению компенсационной электрической энергии другими сетевыми организациями. Сложившийся в судебной практике подход к пониманию и применению пункта 187 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии исключает оспаривание (опровержение) одной сетевой организацией балансовых данных о фактических потерях электроэнергии, представленных гарантирующему поставщику другой сетевой организацией, что влечет не основанное на законе ограничение круга доказательств по соответствующим спорам и тем самым нарушает право сетевой организации на эффективную судебную защиту, позволяет одним сетевым организациям обогащаться за счет других, ограничивает свободу экономической деятельности и право собственности сетевых организаций, нарушает баланс интересов субъектов розничного рынка электроэнергии, создает необоснованные преимущества для гарантирующего поставщика, ставит права и законные интересы одних сетевых организаций в зависимость от недобросовестного поведения других сетевых организаций, не обеспечивших достоверное отражение в своих балансах сведений о фактических потерях в их сетях электроэнергии, а также лишает сетевые организации экономических стимулов к внедрению технологий, направленных на сокращение фактических потерь электроэнергии в сетях, и тем самым препятствует реализации задач по минимизации стоимости электроэнергии и обеспечению экономически обоснованной доходности инвестированного капитала сетевых организаций, приходящегося на цели достижения показателей энергоэффективности.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству энергетики Российской Федерации (поручение от 16 сентября 2019 г. № КЧ-П9-7896).

Представитель Правительства Российской Федерации К.А. возражал против удовлетворения заявленных требований и пояснил суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административного истца ПАО «МРСК Юга» Д., Б.О., К.Т., Ч., административного ответчика Правительства Российской Федерации К.А., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Устанавливая правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, определяя полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, Федеральный закон «Об электроэнергетике» к полномочиям Правительства Российской Федерации относит утверждение основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, правил организации учета электрической энергии на розничных рынках (пункты 1 и 2 статьи 21).

Осуществляя свои полномочия в сфере электроэнергетики, Правительство Российской Федерации постановлением от 4 мая 2012 г. № 442 (действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 22 июня 2019 г. № 800) утвердило Основные положения функционирования розничных рынков электрической энергии (далее — Основные положения).

Оспариваемый нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 4 июня 2012 г., № 23.

Документ устанавливает правовые основы функционирования розничных рынков электрической энергии. Раздел X Основных положений содержит правила организации учета электрической энергии на розничных рынках.

Предусмотренное пунктом 187 Основных положений ежемесячное составление баланса электрической энергии для определения фактических потерь электрической энергии, подлежащих покупке сетевой организацией, соответствует законодательству Российской Федерации об электроэнергетике.

Регулируя вопросы функционирования технологической инфраструктуры розничных рынков, Федеральный закон «Об электроэнергетике» в пункте 5 статьи 41 предусматривает, что величина фактических потерь электрической энергии оплачивается сетевыми организациями — субъектами розничных рынков, в сетях которых указанные потери возникли, в порядке, установленном основными положениями функционирования розничных рынков. Сетевые организации должны осуществлять компенсацию потерь в электрических сетях в первую очередь за счет приобретения электрической энергии, произведенной на функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии или торфа квалифицированных генерирующих объектах, подключенных к сетям сетевых организаций. Сетевые организации обязаны заключить в соответствии с основными положениями функционирования розничных рынков договоры купли-продажи электрической энергии в целях компенсации потерь.

Передача электрической энергии в силу причин естественно-технологического характера сопряжена с определенными потерями. Законодатель возложил на сетевые организации в числе прочих обязанность по компенсации фактических потерь электрической энергии в их сетях путем заключения договоров на приобретение соответствующих объемов электрической энергии.

Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17 июля 2014 г. № 1580-О, осуществляя правовое регулирование доступа к электрическим сетям и услугам по передаче электрической энергии, федеральный законодатель в пункте 4 статьи 26 Федерального закона «Об электроэнергетике» указал на наличие у сетевых организаций и иных владельцев объектов электросетевого хозяйства ряда обязанностей, связанных с характером находящихся в их собственности объектов и обусловленных спецификой их деятельности.

К такой обязанности, в частности, относится оплата сетевой организацией стоимости потерь, возникающих на находящихся в ее собственности объектах электросетевого хозяйства. Оспариваемые положения нормативного правового акта направлены как на компенсацию поставщику электрической энергии указанных потерь, так и на обеспечение баланса интересов всех участников данных отношений.

Федеральный закон «Об электроэнергетике» в качестве одного из основных принципов государственного регулирования и контроля в электроэнергетике закрепляет достижение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии (абзац четвертый пункта 1 статьи 20).

Доводы административного истца о предоставлении сетевой организацией гарантирующему поставщику ошибочных или искаженных данных о фактических потерях электрической энергии в ее сетях, на основании которых формируется объем нераспределенных потерь, что приводит к переложению такой сетевой организацией обязанности по компенсации гарантирующему поставщику фактических потерь в своих сетях на иные сетевые организации региона и необоснованно увеличивает объем их компенсационных затрат, основаны на предположениях о недобросовестности иных сетевых организаций и гарантирующего поставщика в вопросах формирования расчетов объемов электрической энергии, между тем пункт 187 Основных положений эти вопросы не регламентирует.

Ссылки административного истца на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта исключают возможность опровержения сетевой организацией балансовых данных о потерях электроэнергии другой сетевой организацией, ограничивают круг доказательств, придают балансовым данным неопровержимый характер, нарушают право на судебную защиту, являются несостоятельными, по сути, сводятся к несогласию с принятыми арбитражными судами постановлениями.

Так, согласно статье 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном данным Кодексом.

Законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах не установлен перечень допустимых доказательств, на основании которых устанавливается факт нарушения обязанностей, и при разрешении вопроса о том, имело ли место такое обстоятельство, суд согласно статье 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вправе принять любые средства доказывания, предусмотренные процессуальным законодательством. При этом никакие доказательства в силу части 5 статьи 71 названного Кодекса не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы. Суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Результаты оценки доказательств суд отражает в судебном акте, содержащем мотивы принятия или отказа в принятии доказательств, представленных лицами, участвующими в деле. Гарантией процессуальных прав лиц, участвующих в деле, являются установленные данным Кодексом процедуры проверки судебных постановлений вышестоящими судами и основания для их отмены или изменения.

Пункт 187 Основных положений не создает препятствий для возможной проверки достоверности исходных данных об объемах фактических потерь электрической энергии, используемых сетевыми организациями в целях определения баланса электрической энергии, являющегося основанием для определения фактических потерь электрической энергии, подлежащих покупке. Данное правовое регулирование корреспондирует закрепленным в пункте 1, абзаце втором пункта 2, пунктах 3, 4 статьи 1, пункте 1 статьи 10, пунктах 1 и 4 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации основным началам гражданского законодательства (признание равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенность собственности, свободы договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, добросовестности, беспрепятственное осуществление гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебная защита) и направлено на защиту прав и законных интересов сторон обязательства.

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Составление баланса электрической энергии для определения фактических потерь электрической энергии, подлежащих покупке сетевой организацией, предусмотренное пунктом 187 Основных положений, не препятствует урегулированию убытков сетевых организаций, обусловленных в том числе наличием потерь электрической энергии.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Юга» о признании частично недействующим пункта 187 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2012 г. № 442, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---