Решение Верховного Суда РФ от 24.10.2019 № АКПИ19-664
<О признании недействующей со дня принятия Инструкции о порядке учета средств, поступающих во временное распоряжение структурных подразделений территориальных органов Федеральной службы судебных приставов, утв. Приказом Минюста РФ № 11, Минфина РФ № 15н от 25.01.2008>
Примечание
По информации, опубликованной в «Российской газете» 17.01.2020 № 8, данное решение вступило в законную силу 6 декабря 2019 года.
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С.А.Н. о признании недействующим пункта 5 Инструкции о порядке учета средств, поступающих во временное распоряжение структурных подразделений территориальных органов Федеральной службы судебных приставов, утвержденной приказом Министерства юстиции Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации от 25 января 2008 г. № 11/15н,
приказом Министерства юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) и Министерства финансов Российской Федерации (далее — Минфин России) от 25 января 2008 г. № 11/15н (далее — Приказ) утверждена Инструкция о порядке учета средств, поступающих во временное распоряжение структурных подразделений территориальных органов Федеральной службы судебных приставов (далее — Инструкция).
Согласно пункту 5 Инструкции при исполнении судебных актов и актов других органов судебные приставы-исполнители принимают денежные суммы в рублях от должников (их представителей) по квитанции (квитанция и корешок), которая заполняется с использованием копировальной бумаги (приложение № 1).
Судебный пристав-исполнитель С.А.Н. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим приведенного положения Инструкции, ссылаясь на то, что оно противоречит Федеральному закону от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах», которые не предусматривают порядок исполнения должником требований исполнительных документов путем внесения наличных денежных средств судебному приставу-исполнителю с последующим оформлением квитанций и ведение квитанционных книжек, поскольку с момента возбуждения исполнительного производства осуществляется принудительное исполнение указанных актов, хотя и с установлением должнику срока для добровольного исполнения.
В обоснование требования административный истец указала, что согласно письму директора Федеральной службы судебных приставов от 28 ноября 2017 г. № 00012/17/116691-ДА «Об отказе от использования квитанционных книжек» по состоянию на 30 декабря 2017 г. все квитанционные книжки сданы в кассу финансово-экономического отдела Управления, в котором она проходит службу, в связи с чем выполнение оспариваемых предписаний не представляется возможным. Однако должники со ссылкой на положения пункта 5 Инструкции в судебном порядке обжалуют действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя, отказавшего принимать у должника денежные наличные средства для погашения задолженности по исполнительному документу.
В судебном заседании административный истец поддержала административный иск.
В письменном отзыве на административное исковое заявление административный ответчик Минюст России просил признать оспариваемый в части нормативный правовой акт недействующим в полном объеме и указал, что Инструкция была издана в пределах представленных Минюсту России и Минфину России полномочий в сфере нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности и 16 января 2008 г. Минюстом России было принято решение об отсутствии необходимости проведения процедуры государственной регистрации. В рамках проведенной ревизии ранее изданных нормативных правовых актов на предмет выявления необходимости приведения их в соответствие с изменениями законодательства Российской Федерации, а также исключения из них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, было установлено, что Инструкция носит межведомственный характер и подлежит представлению на государственную регистрацию в соответствии с пунктом 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее — Правила), поскольку нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации. При этом на основании пункта 17 Правил нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию. Однако в отношении Инструкции указанные процедуры не проводились. В период с 2008 года по настоящее время законодательство Российской Федерации претерпело существенные изменения, которые не учитывает Инструкция. Кроме того, законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве не предусмотрена компетенция Минюста России и Минфина России на издание акта, регулирующего порядок учета денежных средств, поступающих во временное распоряжение структурных подразделений территориальных органов Федеральной службы судебных приставов, в связи с чем переиздание Инструкции либо актуализация ее положений не представляются возможными. В связи с изложенным Минюстом России был подготовлен проект приказа, предусматривающий признание Инструкции утратившей силу, который после подписания Министром юстиции Российской Федерации Коноваловым А.В. был направлен для подписания в Минфин России. Проект приказа Минфином России был возвращен без согласования.
В судебном заседании представитель Минюста России Х. поддержала изложенную в отзыве правовую позицию.
Административный ответчик Минфин России в письменных возражениях на административный иск указал, что Инструкция издана полномочными федеральными органами исполнительной власти, не противоречит актам большей юридической силы, соответствует целям и задачам исполнительного производства, направленным на своевременное, полное и правильное исполнение судебных актов и актов других органов, прав и законных интересов административного истца не нарушает.
В судебном заседании представитель Минфина Ш. просил отказать в удовлетворении заявленного требования.
Заинтересованное лицо Федеральная служба судебных приставов (далее — ФССП России) в письменном отзыве на административное исковое заявление поддержала требования административного истца.
В судебном заседании представитель ФССП России С.А.Р. согласилась и с доводами Минюста России.
С.А.Н. поддержала заявление Минюста России.
Выслушав стороны, заинтересованное лицо, проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации находит административное исковое заявление подлежащим удовлетворению.
Частью третьей статьи 15 Конституции Российской Федерации установлено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» установлено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 8). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (пункт 10).
Согласно Правилам государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10). Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (пункт 11).
Исходя из пункта 12 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, разработанных и утвержденных приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88 во исполнение пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты: а) содержащие правовые нормы, затрагивающие: гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации; механизм реализации прав, свобод и обязанностей; б) устанавливающие правовой статус организаций — типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции; в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт. При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные (принятые на определенный срок), в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Инструкция устанавливает порядок учета средств, поступающих во временное распоряжение районных, межрайонных и специализированных подразделений территориальных органов Федеральной службы судебных приставов (далее — подразделения судебных приставов) в связи с осуществлением судебными приставами-исполнителями исполнительных действий (пункт 1).
Таким образом, Инструкция, утвержденная совместно двумя федеральными органами исполнительной власти — Минюстом России и Минфином России, содержит правовые нормы, обязательные для другого федерального органа исполнительной власти ФССП России, не входящего в систему Минфина России.
Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт имеет межведомственный характер и подлежал представлению в Минюст России на государственную регистрацию с последующим его опубликованием в соответствии с Правилами.
Однако названные требования к порядку его введения в действие соблюдены не были.
Как разъяснено в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации,
административное исковое заявление С.А.Н. удовлетворить.
Признать недействующей со дня принятия Инструкцию о порядке учета средств, поступающих во временное распоряжение структурных подразделений территориальных органов Федеральной службы судебных приставов, утвержденную приказом Министерства юстиции Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации от 25 января 2008 г. № 11/15н.
Опубликовать сообщение о принятии решения в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органов государственной власти, в котором должен быть опубликован оспоренный нормативный правовой акт.
Взыскать с Министерства юстиции Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации солидарно в пользу С.А.Н. расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 (трехсот) рублей.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.