Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 25.09.2019 № АКПИ19-553

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пункта 3 Положения о лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.12.2011 № 1130, пункта 12, подпунктов 1, 2 пункта 15, подпункта 2 пункта 37, пункта 77, подпункта 2 пункта 80, пункта 110, подпункта 2 пункта 113 Административного регламента предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по лицензированию деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах, утв. Приказом Минфина России от 14.01.2015 № 3н>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Кириллова В.С.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Росбет» о признании недействующими пункта 3 Положения о лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2011 г. № 1130, пункта 12, подпунктов 1, 2 пункта 15, подпункта 2 пункта 37, пункта 77, подпункта 2 пункта 80, пункта 110, подпункта 2 пункта 113 Административного регламента предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по лицензированию деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 14 января 2015 г. № 3н,

согласно пункту 3 Положения о лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2011 г. № 1130 (далее — Положение), лицензирование деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах осуществляется Федеральной налоговой службой (далее — ФНС России).

Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 14 января 2015 г. № 3н утвержден Административный регламент предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по лицензированию деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах (далее — Административный регламент).

Общество с ограниченной ответственностью «Росбет» (далее — ООО «Росбет») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 3 Положения, пункта 12, подпунктов 1, 2 пункта 15, подпункта 2 пункта 37, пункта 77, подпункта 2 пункта 80, пункта 110, подпункта 2 пункта 113 Административного регламента, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативных правовых актов не соответствуют части 2 статьи 2, пункту 2 части 7 статьи 14, частям 17, 19 статьи 18, частям 5, 7 статьи 19 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», пунктам 1, 5, 6 статьи 2, пунктам 4, 5 статьи 3, части 1 статьи 10, части 1 статьи 12 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», пункту 5 части 1 статьи 3, пункту 9 статьи 4, частям 1, 2 статьи 15.1 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и нарушают права административного истца в сфере предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

В суде представитель административного истца ООО «Росбет» А. поддержала заявленные требования, привела примеры из правоприменительной практики, которые, по ее мнению, свидетельствуют о том, что возложение функции лицензирования на ФНС России влечет за собой необходимость повторной (дублирующей) проверки. Цель и функции проверок со стороны лицензирующего органа не известны, превентивными (предупредительными) мерами не являются. Предоставление лицензии, переоформление лицензии в отношении организатора азартных игр осуществляется произвольно, без изучения и проверки соискателя лицензии (лицензиата) полному перечню лицензионных требований. Лицензирующий орган не несет никакой ответственности за достоверность результата проведенных проверок соискателя лицензии (лицензиата).

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству финансов Российской Федерации (поручение от 18 июля 2019 г. № КЧ-П13-6131).

Представитель административных ответчиков Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации Ш. возражал против удовлетворения заявленных требований и пояснил суду, что оспариваемые нормативные правовые акты изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Представитель заинтересованного лица Министерства юстиции Российской Федерации К. пояснил суду, что оспариваемые положения Административного регламента соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административного истца ООО «Росбет» А., административных ответчиков Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации Ш., заинтересованного лица Министерства юстиции Российской Федерации К., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Во исполнение полномочий, предоставленных пунктом 2 части 1 статьи 5 и части 1 статьи 8 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», Правительство Российской Федерации постановлением от 26 декабря 2011 г. № 1130 утвердило Положение, определяющее порядок лицензирования деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах.

Нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 2 января 2012 г., № 1, «Российской газете» 11 января 2012 г. (действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 21 марта 2019 г. № 298, размещенного на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 25 марта 2019 г. и опубликованного в Собрании законодательства Российской Федерации 1 апреля 2019 г., № 13).

Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 14 января 2015 г. № 3н, утвердивший Административный регламент, зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 22 апреля 2015 г., регистрационный номер 36999, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 27 апреля 2015 г., действует в редакции приказа Министерства финансов Российской Федерации от 6 сентября 2016 г. № 151н, зарегистрированного в Министерстве юстиции Российской Федерации 22 сентября 2016 г., регистрационный номер 43764, размещенного на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 23 сентября 2016 г., опубликованного в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» 17 октября 2016 г., № 42.

Полномочия на принятие и порядок опубликования нормативных правовых актов административным истцом не оспариваются.

Пункт 3 Положения определяет Федеральную налоговую службу в качестве лицензирующего органа, что соответствует части 1 статьи 5 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», согласно которой к полномочиям Правительства Российской Федерации в области лицензирования относятся определение федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности.

Наделение Правительством Российской Федерации конкретного федерального органа исполнительной власти полномочиями по лицензированию в установленной сфере деятельности не может нарушать права и законные интересы административного истца, поскольку не влечет непосредственного возникновения между таким органом и соискателем лицензии, лицензиатом отношений до момента обращения в данный орган соискателя лицензии, лицензиата с соответствующим заявлением (часть 1 статьи 13, часть 1 статьи 17, часть 3 статьи 18 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»), а также осуществления лицензирующим органом мероприятий по контролю за деятельностью лицензиата.

Под лицензированием понимается деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования (пункт 1 статьи 3 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»).

Административный регламент издан в соответствии с Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373, определяет стандарт и устанавливает сроки и последовательность административных процедур (действий) при предоставлении государственной услуги по лицензированию деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах.

Согласно пункту 12 Административного регламента государственная услуга предоставляется ФНС России, что соответствует пункту 3 Положения и части 1 статьи 5 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Подпунктами 1, 2 пункта 15 Административного регламента предусмотрено, что результатами предоставления государственной услуги являются: предоставление (отказ в предоставлении) лицензии; переоформление (отказ в переоформлении) лицензии, что соответствует части 1 статьи 14 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», согласно которой в срок, не превышающий сорока пяти рабочих дней со дня приема заявления о предоставлении лицензии и прилагаемых к нему документов, лицензирующий орган осуществляет проверку полноты и достоверности содержащихся в указанных заявлении и документах сведений, в том числе проверку соответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям, в порядке, установленном статьей 19 данного Федерального закона, и принимает решение о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении, а также части 18 статьи 18 названного Федерального закона, регулирующей вопросы переоформления лицензии.

В силу подпункта 2 пункта 37 Административного регламента основанием для отказа в предоставлении государственной услуги является несоответствие заявителя лицензионным требованиям, что корреспондирует пункту 2 части 7 статьи 14 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», предусматривающему в качестве основания для отказа в предоставлении лицензии установленное в ходе проверки несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям.

В соответствии с пунктом 77 Административного регламента проверка полноты и достоверности содержащихся в заявлении о предоставлении лицензии и прилагаемых к нему документах сведений, представленных заявителем, проводится ФНС России в порядке, установленном статьей 19 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», которая устанавливает порядок организации и осуществление лицензионного контроля, в том числе путем проведения проверок. Данная норма носит отсылочный характер и не может нарушать права, свободы и законные интересы административного истца.

Согласно подпункту 2 пункта 80 Административного регламента решение об отказе в предоставлении лицензии принимается в случае установленного в ходе проверки несоответствия заявителя лицензионным требованиям, что отвечает требованиям части 1 и пункта 2 части 7 статьи 14 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», регламентирующим порядок принятия решения об отказе в предоставлении лицензии.

Переоформление лицензии в случае изменения адресов мест осуществления заявителем лицензируемого вида деятельности осуществляется ФНС России после проведения проверки соответствия заявителя лицензионным требованиям (пункт 110 Административного регламента). Данные положения Административного регламента соответствуют частям 7 и 17 статьи 18 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», регулирующим порядок переоформления лицензии.

Подпункт 2 пункта 113 Административного регламента предусматривает, что решение об отказе в переоформлении лицензии принимается в случае установленного в ходе проверки несоответствия заявителя лицензионным требованиям, что корреспондирует части 19 статьи 18 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативных правовых актов нормам Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» являются несостоятельными.

Определяя правовые основы государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Российской Федерации, Федеральный закон «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» предусматривает, что государственное регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр осуществляется путем выдачи лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах; осуществления государственного надзора в области организации и проведения азартных игр, направленного на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр лицами, осуществляющими указанную деятельность (статья 3).

Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Названные федеральные законы порядок лицензирования деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах не регламентируют.

Ссылки административного истца на акты правоохранительных органов не могут рассматриваться как нарушение прав ООО «Росбет» в сфере предпринимательской деятельности.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Росбет» о признании недействующими пункта 3 Положения о лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2011 г. № 1130, пункта 12, подпунктов 1, 2 пункта 15, подпункта 2 пункта 37, пункта 77, подпункта 2 пункта 80, пункта 110, подпункта 2 пункта 113 Административного регламента предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по лицензированию деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 14 января 2015 г. № 3н, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---