Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 23.09.2019 № АКПИ19-543

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 3, 11 (в части) Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утв. Постановлением Правительства РФ от 04.04.2016 № 269>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Никифорова С.Б.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению К. о признании недействующими пунктов 3, 11 (в части) Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. № 269,

согласно пункту 3 Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. № 269 (далее также — Правила), в целях определения нормативов в составе отходов учитываются также отходы, образующиеся при уборке придомовой территории.

В соответствии с пунктом 11 Правил замеры по объекту каждой категории осуществляются каждый сезон в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов.

Гражданин К. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 3, 11 (в части проведения замеров независимо от периодичности вывоза отходов) Правил, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют статьям 1, 21 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», части 4 статьи 154, части 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации, нарушают его права, свободы и законные интересы как потребителя коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Как указывает административный истец, на основании оспариваемых положений нормативного правового акта Региональная энергетическая комиссия Омской области приказом от 31 мая 2017 г. № 61/27 утвердила норматив накопления твердых коммунальных отходов в г. Омске в размере 24,408 кг в месяц на 1 проживающего. Полагает этот норматив необоснованно завышенным, в результате чего с него взимается завышенная плата за услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами. Исходя из норм Федерального закона «Об отходах производства и потребления» твердые коммунальные отходы не могут образоваться за границами жилых помещений, и, следовательно, отнесение Правилами к их составу отходов, образующихся при уборке придомовой территории, противоречит действующему законодательству. При этом включение уличного смета в состав твердых коммунальных отходов при проведении замеров для установления норматива накопления твердых коммунальных отходов фактически включает уборку уличного смета в состав коммунальной услуги, что не соответствует нормам Жилищного кодекса Российской Федерации. Осуществление замеров отходов в целях определения нормативов без учета периодичности вывоза отходов ведет к повторному учету ранее учтенных отходов. При неежедневном вывозе твердых коммунальных отходов ежедневные замеры включают в себя объемы отходов, образовавшиеся за несколько дней.

Административный истец К. о времени и месте разбирательства дела извещен надлежащим образом, в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (поручение от 25 июля 2019 г. № КЧ-П9-6411).

Представитель Правительства Российской Федерации Н. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителя административного ответчика Правительства Российской Федерации Н., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Статьей 5 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» предусмотрено, что к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относится установление правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов согласно пункту 4 статьи 24.10 названного Федерального закона устанавливается Правительством Российской Федерации.

Во исполнение требований федерального законодателя постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. № 269 утверждены Правила.

Оспариваемый нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 6 апреля 2016 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 11 апреля 2016 г., № 15.

Правила устанавливают порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, включающий в себя процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений (пункт 1 Правил).

Из содержания пункта 1 статьи 51 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» следует, что отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

В целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, в результате хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы, Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» предусматривает установление нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (статья 18).

Правительство Российской Федерации, осуществляя нормативно-правовое регулирование по нормированию, в состав отходов, подлежащих учету, включило такие отходы, которые образуются при уборке придомовой территории, что не предполагает произвольного утверждения нормативов накопления твердых коммунальных отходов.

По смыслу пункта 4 части 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации придомовая территория представляет собой земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты.

В качестве отходов производства и потребления Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» рассматривает вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с данным Федеральным законом.

Поименованный Федеральный закон определяет твердые коммунальные отходы как отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами (статья 1).

Доводы административного истца о том, что твердые коммунальные отходы не могут образоваться за границами жилых помещений, основаны на неправильном толковании норм права.

Твердые коммунальные отходы являются одним из видов отходов. Вид отходов представляет собой совокупность отходов, которые имеют общие признаки в соответствии с системой классификации отходов.

Условием образования твердых коммунальных отходов является смешение различных материалов и изделий при утрате ими потребительских свойств, что обусловливает схожесть компонентного состава видов отходов, относящихся к твердым коммунальным отходам, вне зависимости от источника образования, и агрегатное состояние «смесь материалов и изделий». Условия образования твердых коммунальных отходов обусловливают также особенность их удаления, которое осуществляется в основном путем захоронения, в ряде случаев с предварительной сортировкой. Виды отходов, отнесенные к твердым коммунальным отходам, относятся к IV или V классу опасности.

Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» предусматривает ведение государственного кадастра отходов, который включает в себя федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, а также банк данных об отходах и о технологиях утилизации и обезвреживания отходов различных видов (пункт 1 статьи 20). Так, Федеральный классификационный каталог отходов утвержден приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 22 мая 2017 г. № 242.

Правила предусматривают замеры отходов, определение их массы и объема, осуществление замеров по объекту каждой категории независимо от периодичности вывоза отходов.

Нормативы накопления твердых коммунальных отходов устанавливаются органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов направлен на установление их действительного объема и соответствует основным принципам экономического регулирования в области обращения с отходами.

Ссылки административного истца на то обстоятельство, что осуществление замеров отходов в целях определения нормативов без учета периодичности вывоза отходов ведет к повторному учету ранее учтенных отходов, не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку в случае установления неправильности проведения замеров законодательство об административном судопроизводстве каждому заинтересованному лицу гарантирует право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов.

Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы по-иному регулировал порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, не имеется.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта нормам жилищного законодательства являются несостоятельными, поскольку часть 4 статьи 154 Жилищного кодекса Российской Федерации предусматривает структуру платы за коммунальные услуги, а часть 1 статьи 157 данного Кодекса определяет, как рассчитывается размер платы за коммунальные услуги, и они не регулируют вопросы нормирования в области обращения с отходами.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления К. о признании недействующими пунктов 3, 11 (в части) Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. № 269, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---