Решение Верховного Суда РФ от 02.09.2019 № АКПИ19-507

<О признании недействующим Письма МЧС РФ № 19-5-39, Минсоцзащиты РФ № 1-2924-18, Минтруда РФ от 03.08.1994>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ф.Е. о признании недействующим письма Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий № 19-5-39, Министерства социальной защиты населения Российской Федерации № 1-2924-18, Министерства труда Российской Федерации от 3 августа 1994 г.,

3 августа 1994 г. Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее также — МЧС России) за № 19-5-39, Министерством социальной защиты населения Российской Федерации за № 1-2924-18 и Министерством труда Российской Федерации издано совместное письмо (далее — Письмо) следующего содержания:

«В связи с поступающими запросами о членах семьи граждан, погибших или умерших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также умерших инвалидов и участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС 1986 — 1987 гг., имеющих право на льготы и компенсации в соответствии с Законом Российской Федерации от 18 июня 1992 г. № 3061-1, сообщаем следующее.»

К членам семьи погибших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, умерших вследствие лучевой болезни и других заболеваний, возникших в связи с чернобыльской катастрофой, и умерших инвалидов, на которых распространялись компенсации и льготы, указанные в статье 14 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции от 18 июня 1992 г.), а также умерших участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС 1986 — 1987 гг. относятся:

родители, проживавшие совместно, вдова (вдовец), не вступившие в повторный брак, — независимо от возраста и факта нахождения на иждивении;

дети до достижения возраста 18 лет (учащиеся — до окончания среднего или высшего учебного заведения, но не долее достижения 23 лет).

Указанные лица имеют право на компенсации и льготы, предусмотренные пунктами 3, 4, 12 - 15, 19 - 23, 25 части первой статьи 14 и пунктами 3, 7 части первой статьи 15 Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 г. № 3061-1 соответственно».

Ф.Е. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Письма, ссылаясь на то, что оно обладает нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц, по своему содержанию не соответствует действительному смыслу разъясняемых нормативных положений, противоречит статье 14 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». По ее мнению, административные ответчики в Письме ввели новое нормативное правовое регулирование, в частности сузив круг лиц, которые могут относиться к членам семьи умерших инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы и которым частью четвертой статьи 14 поименованного закона гарантируются меры социальной защиты. Полагает, что Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» для получения мер социальной защиты не устанавливает никаких возрастных ограничений для членов семей граждан, погибших (умерших) в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС.

В обоснование административного иска Ф.Е. указывает, что она обращалась в комитет социального обеспечения Курской области, прокуратуру Курской области и военный комиссариат Курской области с целью уточнения права на получение мер социальной поддержки, а также оформления и выдачи ей удостоверения как члену семьи умершего инвалида вследствие чернобыльской катастрофы. По результатам рассмотрения данных обращений названными органами на основании Письма ей отказано в предоставлении мер социальной поддержки и выдаче соответствующего удостоверения, что нарушает ее права.

Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» образовано Министерство труда и социального развития Российской Федерации на базе упраздняемых Министерства социальной защиты населения Российской Федерации, Министерства труда Российской Федерации и Федеральной службы занятости России (подпункты «а», «в» пункта 1). Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство труда и социального развития Российской Федерации упразднено, его функции переданы Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации (пункты 12 и 13). Впоследствии Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации преобразовано в Министерство здравоохранения Российской Федерации и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации. Функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты и социального обслуживания населения — Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации (далее также — Минтруд России) (пункт 3).

В письменных возражениях Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации указали, что Письмо не обладает нормативными свойствами, носит исключительно информационно-разъяснительный характер, его содержание соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца.

Министерство юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) в письменных объяснениях выразило позицию, что Письмо обладает нормативными свойствами и является по своей сути нормативным правовым актом, подлежащим государственной регистрации, так как в нем устанавливаются новые нормы, не предусмотренные Законом Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение.

Ф.Е. и ее представитель Ф.С. в судебное заседание, о времени и месте которого извещены надлежащим образом, не явились, подали заявление о рассмотрении дела в их отсутствие.

Представитель МЧС России А., представитель Минтруда России Е. административный иск не признали.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации М. поддержал позицию, изложенную в письменных объяснениях.

Обсудив доводы административного истца Ф.Е., выслушав возражения представителя Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий А., Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации Е., объяснения представителя Министерства юстиции Российской Федерации М., проверив наличие у оспариваемого акта нормативных свойств и его соответствие действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей необходимым заявленное требование удовлетворить, Верховный Суд Российской Федерации находит административный иск подлежащим удовлетворению.

Согласно пункту 2 Положения о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 г. № 305, действовавшего на день издания оспариваемого акта, государственной регистрации подлежат нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер независимо от срока действия (постоянные или временные) и характера содержащихся в них сведений, в том числе с грифами «Для служебного пользования», «Не для печати», «Секретно».

Указом Президента Российской Федерации от 21 января 1993 г. № 104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации», действовавшим на день издания оспариваемого акта, установлено, что нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г. и прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести», если иное не предусмотрено законодательством. Официальное опубликование актов осуществляется не позднее 10 дней после их государственной регистрации. Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (пункт 1).

Во исполнение названного Указа постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 23 июля 1993 г. № 722 утверждены Правила подготовки ведомственных нормативных актов, согласно которым ведомственные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан Российской Федерации или носящие межведомственный характер, подлежат в установленном законодательством Российской Федерации порядке государственной регистрации и официальному опубликованию (пункт 1). Ведомственные нормативные акты издаются в виде приказов, постановлений, инструкций, положений, разъяснений, указаний или в иных видах, предусмотренных положениями о соответствующих центральных органах федеральной исполнительной власти (пункт 3).

При издании оспариваемого акта названные выше требования не были соблюдены.

Отношения, связанные с чернобыльской катастрофой, регулируются Законом Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», направленным, как указано в его статье 1, на защиту прав и интересов граждан Российской Федерации, которые оказались в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, либо принимали участие в ликвидации ее последствий.

В статье 13 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» определены категории граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы, на которых распространяется действие этого закона, в частности к ним относятся граждане, получившие или перенесшие лучевую болезнь и другие заболевания, связанные с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы или с работами по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также инвалиды вследствие чернобыльской катастрофы (пункты 1, 2 части первой).

Возмещение вреда и меры социальной поддержки граждан, получивших или перенесших лучевую болезнь, другие заболевания, и инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы определены в статье 14 указанного закона, частью 4 которого установлено, что меры социальной поддержки, предусмотренные пунктами 2, 3, 7, 8, 12, 14 и 15 части первой этой статьи, распространяются на семьи, потерявшие кормильца из числа граждан, погибших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, умерших вследствие лучевой болезни и других заболеваний, возникших в связи с чернобыльской катастрофой, а также на семьи умерших инвалидов, на которых распространялись меры социальной поддержки, указанные в названной статье.

В свою очередь, статья 14 данного закона (в редакции Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 г. № 3061-1) предусматривала компенсации и льготы гражданам, получившим или перенесшим лучевую болезнь, другие заболевания, и инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы.

Отмеченные различия обусловлены изменением редакции приведенного закона, который ранее предусматривал право граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, на получение компенсаций и льгот, а в действующей согласно Федеральному закону от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ редакции — право указанных граждан на возмещение вреда и меры социальной поддержки.

Письмо, как следует из его содержания, издано в связи с поступающими запросами о членах семьи граждан, погибших или умерших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также умерших инвалидов и участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС 1986 — 1987 гг., имеющих право на льготы и компенсации в соответствии с Законом Российской Федерации от 18 июня 1992 г. № 3061-1.

По утверждениям административных ответчиков Письмо подготовлено в связи с тем, что в статье 14 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 г. № 3061-1) не указан конкретный перечень лиц, входящих в состав семей граждан, погибших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, умерших вследствие лучевой болезни и других заболеваний, возникших в связи с Чернобыльской катастрофой, а также умерших инвалидов, на которых распространялись льготы, указанные в этой статье.

Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», включая его статью 14, подобный круг (перечень) лиц не содержит.

Федеральный законодатель не наделял федеральные органы исполнительной власти, издавшие Письмо, полномочиями по определению круга лиц, относящихся к членам семей погибших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, умерших вследствие лучевой болезни и других заболеваний, возникших в связи с чернобыльской катастрофой, и умерших инвалидов, на которых распространялись компенсации и льготы, указанные в статье 14 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции от 18 июня 1992 г.), а также умерших участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС 1986 — 1987 гг.

Подобный круг лиц установлен Письмом, к членам семей названных выше категорий граждан отнесены: родители, проживавшие совместно, вдова (вдовец), не вступившие в повторный брак, — независимо от возраста и факта нахождения на иждивении; дети до достижения возраста 18 лет (учащиеся — до окончания среднего или высшего учебного заведения, но не долее достижения 23 лет).

Определяя круг граждан, относящихся к членам семей, Письмо содержит также указание, что эти лица имеют право на компенсации и льготы, предусмотренные пунктами 3, 4, 12 - 15, 19 - 23, 25 части первой статьи 14 и пунктами 3, 7 части первой статьи 15 Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 г. № 3061-1 соответственно.

Таким образом, административными ответчиками в форме Письма фактически осуществлено нормативное правовое регулирование посредством установления круга (перечня) лиц, относящихся к членам семьи погибших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, умерших вследствие лучевой болезни и других заболеваний, возникших в связи с чернобыльской катастрофой, и умерших инвалидов, на которых распространялись компенсации и льготы, указанные в статье 14 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции от 18 июня 1992 г.), а также умерших участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС 1986 — 1987 гг.

Согласно частям четвертой и пятой статьи 14 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» меры социальной поддержки, предусмотренные пунктами 2, 3, 7, 8, 12, 14 и 15 части первой данной статьи, распространяются на семьи, потерявшие кормильца из числа граждан, погибших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, умерших вследствие лучевой болезни и других заболеваний, возникших в связи с чернобыльской катастрофой, а также на семьи умерших инвалидов, на которых распространялись меры социальной поддержки, указанные в этой статье. Членам семей или лицам, взявшим на себя организацию похорон, выплачивается пособие на погребение в размере 8000 рублей. В случае гибели (смерти) граждан, указанных в пунктах 1 и 2 части первой статьи 13 этого закона, детям, на которых при жизни погибшего (умершего) распространялось право на ежемесячную денежную компенсацию на приобретение продовольственных товаров в соответствии с пунктом 13 части первой данной статьи, гарантируется право на указанную компенсацию до достижения ими 14-летнего возраста.

Письмо с используемыми в нем ссылками на номера пунктов части первой статьи 14 Закона и терминологией (в частности, компенсации и льготы) не только противоречит действующей редакции Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», но и не в полном объеме соответствует разъясняемым нормативным положениям в редакции Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 г. № 3061-1, согласно которому компенсации и льготы, предусмотренные пунктами 3, 4, 12 - 15, 19 - 23, 25 части первой статьи 14 Закона, распространялись на семьи, потерявшие кормильца. При этом в Законе использовалось для отдельных случаев специальное, а не обобщенное, как в Письме, указание.

Так, статья 14 Закона кроме прочего предусматривала, что гражданам, указанным в пунктах 1 и 2 части первой его статьи 13, гарантируются: оплата занимаемой жилой площади (в пределах норм, предусмотренных действующим законодательством), в том числе и членам их семей, проживающим с ними, в размере 50 процентов квартирной платы, исчисленной по ставкам, установленным для рабочих и служащих (пункт 4); обеспечение их, а также проживающих с ними детей, не достигших 14-летнего возраста, продовольственными товарами в соответствии с рациональными нормами потребления продуктов питания с оплатой 50 процентов их стоимости либо ежемесячная выплата им в размере установленного законом минимального месячного размера оплаты труда (пункт 22).

Содержание оспариваемого письма, имеющего нормативные свойства, указывает на его обязательный характер, рассчитанный на неоднократное применение в отношении неопределенного круга лиц, что подтверждается представленными административным истцом материалами.

Так, в качестве нормативного правового обоснования Письмо применено в отношении Ф.Е. 21 февраля 2019 г. и 14 мая 2019 г. военным комиссариатом Курской области, 1 апреля 2019 г. Штабом объединенного стратегического командования Западного военного округа, 9 апреля 2019 г. прокуратурой Курской области при рассмотрении ее обращений, касающихся предоставления мер социальной поддержки, а также оформления и выдачи удостоверения как члену семьи умершего инвалида вследствие чернобыльской катастрофы (л.д. 15 — 19).

То обстоятельство, что оспариваемое письмо не проходило регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, не влияет на оценку и вывод суда о нормативности содержащихся в нем положений.

При этом вывод о том, что Письмо обладает нормативными свойствами, так как устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, и является, по сути, нормативным правовым актом, подлежащим государственной регистрации, следует также из позиции Минюста России.

Доводы возражений административных ответчиков о том, что оспариваемый акт был принят как совместное мнение министерств в ответ на запросы семей граждан, погибших или умерших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также умерших инвалидов и участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС 1986 — 1987 гг., не имеют правового значения, так как определение круга лиц, которые могут относиться к членам семьи указанных граждан, и их прав не может осуществляться правовым актом в форме письма, который, затрагивая права и законные интересы граждан и носящий, как установлено, межведомственный характер, не зарегистрирован и не опубликован официально.

Ссылка Минтруда России в своих возражениях на статью 1088 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть вторая), пункт 1 статьи 54 Семейного кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 31, часть 1 статьи 69 Жилищного кодекса Российской Федерации, Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» является несостоятельной, так как в Письме не разъяснялись положения названных нормативных правовых актов, которые приняты, введены в действие после издания Письма, имеют иные предметы регулирования.

Безосновательны и утверждения административных ответчиков о том, что при издании Письма разъяснялись нормы законов, определяющих перечень членов семьи, на которых распространяются меры социальной поддержки по случаю потери кормильца, в частности Закон Российской Федерации от 20 ноября 1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации», Закон Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей». Данные законы, регулируя соответствующие пенсионные правоотношения, в Письме не разъяснялись, они не определяли категории граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы, компенсации и льготы гражданам, получившим или перенесшим лучевую болезнь, другие заболевания, и инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы, компенсации и льготы участникам ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС в зоне отчуждения, которые были предусмотрены статьями 13 - 15 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в редакции Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 г. № 3061-1. Кроме того, на отношения, возникающие в связи с пенсионным обеспечением граждан, пострадавших от чернобыльской катастрофы, распространялись непосредственно нормы статей 29 - 38 приведенного закона, которые в Письме также не разъяснялись.

При изложенных выше обстоятельствах согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление подлежит удовлетворению, а Письмо признанию не действующим со дня его принятия, поскольку ни по форме и порядку его принятия, ни по содержанию оно не может являться актом, регулирующим правоотношения в сфере социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС.

В соответствии с частью 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы.

При подаче административного искового заявления Ф.Е. уплачена государственная пошлина в размере 300 (трехсот) рублей согласно квитанции № 19391213 от 4 июня 2019 г. Данные судебные расходы подлежат взысканию с административных ответчиков солидарно в пользу административного истца.

Руководствуясь статьями 111, 175 - 180, 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

административное исковое заявление Ф.Е. удовлетворить.

Признать не действующим со дня принятия письмо Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий № 19-5-39, Министерства социальной защиты населения Российской Федерации № 1-2924-18, Министерства труда Российской Федерации от 3 августа 1994 г.

Взыскать с Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям, Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации солидарно в пользу Ф.Е. расходы на уплату государственной пошлины в размере 300 (трехсот) рублей.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---