Решение Верховного Суда РФ от 01.08.2019 № АКПИ19-498

<О признании недействующим Правил пожарной безопасности на строящихся и ремонтируемых судах (ППБ СРС 01-2009), утв. Минпромторгом РФ>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре К.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Р., В., акционерного общества «Мурманская судоремонтная компания», Н.В., общества с ограниченной ответственностью «База технического обслуживания МСК» о признании недействующими Правил пожарной безопасности на строящихся и ремонтируемых судах (ППБ СРС 01-2009), утвержденных директором Департамента судостроительной промышленности и морской техники Министерства промышленности и торговли Российской Федерации,

директором Департамента судостроительной промышленности и морской техники Министерства промышленности и торговли Российской Федерации утверждены Правила пожарной безопасности на строящихся и ремонтируемых судах (ППБ СРС 01-2009) (далее — Правила) и письмом от 10 декабря 2009 г. № 09-6009 поручено ОАО «ПО „Севмаш“ осуществить тиражирование и рассылку Правил руководителям предприятий и организаций для принятия к руководству и исполнению с указанием в письме о введении их в действие с января 2010 г.»

В период рассмотрения административного дела судом приказом врио Министра промышленности и торговли Российской Федерации от 30 июля 2019 г. № 2794 Правила признаны не подлежащими применению.

Р., В., Н.В., являющиеся должностными лицами судоремонтного предприятия, акционерное общество «Мурманская судоремонтная компания», общество с ограниченной ответственностью «База технического обслуживания МСК» обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими Правил, ссылаясь на то, что они обладают нормативными свойствами, поскольку содержат в себе правила поведения для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, однако изданы с нарушением требований законодательства Российской Федерации, устанавливающих порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

В обоснование требования административные истцы указали на то, что нарушение Правил было им вменено в ходе производства по делам об административном правонарушении и предъявления гражданских исков в арбитражный суд.

В судебном заседании представитель административных истцов Е. поддержал административное исковое заявление.

В письменных возражениях на административный иск административный ответчик Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (далее — Минпромторг России) и заинтересованное лицо Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) указали на то, что Правила не могут быть отнесены к нормативным актам, поскольку являются документом, содержащим требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований законодательства в сфере пожарной безопасности, распространяющим свое действие на ограниченный круг лиц и рекомендуемым для внедрения отраслевым организациям в качестве локальных нормативных актов, а также что требование об оспаривании Правил не относится к подсудности Верховного Суда Российской Федерации.

В судебном заседании представители Минпромторга России — Н.А. и МЧС России — Т. поддержали изложенную в возражениях правовую позицию.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в отзыве на административное исковое заявление указало, что Правила содержат правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, устанавливают права, обязанности и ответственность работников судостроительных и судоремонтных организаций. Однако в нарушение пунктов 2, 10 и 12 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (далее — Правила подготовки нормативных правовых актов), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, оспариваемый акт в установленном порядке на государственную регистрацию в Минюст России представлен не был, утвержден директором структурного подразделения федерального органа исполнительной власти (Департаментом судостроительной промышленности и морской техники Минпромторга России), не имеющим соответствующих полномочий.

В судебном заседании представитель Минюста России С. просил удовлетворить заявленное требование.

Выслушав стороны, заинтересованных лиц, проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации находит административное исковое заявление подлежащим удовлетворению.

Поскольку Правила были применены к административным истцам и признаны не подлежащими применению в период рассмотрения судом данного административного дела, в силу положений части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для прекращения производства по делу отсутствуют.

Основополагающими законодательными актами в области пожарной безопасности являются Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее — Федеральный закон № 69-ФЗ), определяющий общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, и Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее — Федеральный закон № 123-ФЗ), устанавливающий основные положения технического регулирования в указанной сфере и общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции).

В соответствии со статьей 20 Федерального закона № 69-ФЗ нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой принятие органами государственной власти нормативных правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений, связанных с обеспечением пожарной безопасности (часть первая). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, устанавливающие требования пожарной безопасности, разрабатываются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть вторая). Техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности (часть четвертая).

Техническое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой: установление в нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных документах по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации; правовое регулирование отношений в области применения и использования требований пожарной безопасности; правовое регулирование отношений в области оценки соответствия. К нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности. К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований Федерального закона № 123-ФЗ (части 1 - 3 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ).

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, согласно пункту 1 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868, является МЧС России, которое разрабатывает и утверждает (устанавливает) нормативные правовые акты по вопросам, касающимся установленной сферы деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (подпункт 2 пункта 8).

Вместе с тем статья 16 Федерального закона № 69-ФЗ к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности относит их участие в разработке технических регламентов, национальных стандартов Российской Федерации, сводов правил, содержащих требования пожарной безопасности (норм и правил), правил пожарной безопасности, в том числе регламентирующих порядок и организацию тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ.

Минпромторг России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного и оборонно-промышленного комплексов, технического регулирования, стандартизации и обеспечения единства измерений, функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере судостроительной промышленности (пункт 1 Положения о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 438).

Из положений абзаца первого раздела I «Общие положения» Правил следует, что документ разработан в соответствии с Федеральным законом № 69-ФЗ, Федеральным законом Российской Федерации № 123-ФЗ, Правилами пожарной безопасности в Российской Федерации, утвержденными приказом МЧС России от 18 июня 2003 г. № 313 (утратили силу в связи с изданием приказа МЧС России от 31 мая 2012 г. № 306), и является обязательным для применения и исполнения всеми предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их должностными лицами и работниками, индивидуальными предпринимателями, а также гражданами.

Абзацем третьим этого же раздела Правил предусмотрено, что они устанавливают требования пожарной безопасности к организационно-техническим мероприятиям и техническим средствам организаций, направленные на обеспечение противопожарной защиты и предотвращения пожара при строительстве и ремонте судов.

В силу абзаца шестого раздела I «Общие положения» Правил данным актом устанавливаются обязанности и ответственность работников судостроительных и судоремонтных организаций: проектантов, строителей, разработчиков проектов технического обеспечения судна, а также контрагентских организаций по обеспечению пожарной безопасности при проектировании, строительстве, ремонтах, переоборудовании, модернизации судов.

Положениями абзаца седьмого указанного раздела Правил предусмотрено, что организации, их должностные лица и работники, граждане, виновные в нарушении Правил, несут ответственность в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

На основании абзаца девятого этого же раздела в случае вселения на судно экипажа до передачи его Заказчику требования пожарной безопасности, регламентированные Правилами, обязательны и для экипажа.

Из текста Правил следует, что они регулируют вопросы ответственности за их несоблюдение, устанавливают обязанности лиц, ответственных за обеспечение требований пожарной безопасности при строительстве и ремонте судов, содержат ряд положений, вводящих запреты, связанные, в частности, с допуском лиц к работам, с применением оборудования.

Так, в соответствии с пунктом 84 Правил ответственность за организацию соблюдения требований пожарной безопасности на судах в период их постройки, ремонта, спуска и испытаний несет руководитель отдела (службы) строителей (главный строитель) судов. Пунктом 85 Правил определены ответственные лица за обеспечение требований пожарной безопасности на строящемся и ремонтируемом судне.

Аналогичные положения, определяющие порядок возложения ответственности или непосредственно устанавливающие ее, содержатся, в частности, в пунктах 86, 87, 88, 136, 153, 400 Правил.

В пункте 89 Правил установлены обязанности административно-технического персонала, в пункте 90 - обязанности старшего строителя (ответственного сдатчика), в пункт 91 - обязанности административно-технического персонала, ответственного за монтаж и эксплуатацию систем технического обеспечения судна.

Аналогичные положения, касающиеся установления обязанностей, содержатся, в частности, в пунктах 92 - 94, 106, 504, 505 Правил.

Пункт 101 Правил запрещает допускать к работе лиц, не прошедших противопожарный инструктаж и обучение пожарно-техническому минимуму, а пункт 109 запрещает применение в процессе строительства или ремонта производственного оборудования и инструмента, не отвечающих требованиям пожарной безопасности для конкретного технологического процесса.

Аналогичные запреты имеются, в частности, в пунктах 111, 113 - 116, 123, 141, 145 Правил.

Анализ приведенных положений указывает на то, что Правила вопреки доводам Минпромторга России и МЧС России содержат правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, устанавливают права, обязанности и ответственность работников судостроительных и судоремонтных организаций.

Частью третьей статьи 15 Конституции Российской Федерации установлено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» установлено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 8). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (пункт 10).

Согласно Правилам подготовки нормативных правовых актов государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10). Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (пункт 11).

Названные требования к порядку введения в действие нормативных правовых актов Минпромторгом России при введении в действие Правил соблюдены не были, поскольку Правила не прошли государственную регистрацию в Минюсте России и не были официально опубликованы.

Помимо этого, в нарушение пункта 2 Правил подготовки нормативных правовых актов, устанавливающего, что структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты, а также подпункта 10.16 пункта 10 Положения о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации, в силу которого Министр издает приказы, имеющие нормативный характер, оспариваемый акт утвержден директором Департамента судостроительной промышленности и морской техники Минпромторга России.

Кроме того, Положением о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации на момент издания Правил не предусматривались полномочия Минпромторга России по нормативно-правовому регулированию в сфере пожарной безопасности на строящихся и ремонтируемых судах.

Как разъяснено в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

административное исковое заявление Р., В., акционерного общества «Мурманская судоремонтная компания», Н.В., общества с ограниченной ответственностью «База технического обслуживания МСК» удовлетворить.

Признать недействующими Правила пожарной безопасности на строящихся и ремонтируемых судах (ППБ СРС 01-2009), утвержденные директором Департамента судостроительной промышленности и морской техники Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, с момента их принятия.

Взыскать с Министерства промышленности и торговли Российской Федерации расходы на уплату государственной пошлины: в пользу Р. в сумме 300 (трехсот) руб.; в пользу В. в сумме 300 (трехсот) руб.; в пользу акционерного общества «Мурманская судоремонтная компания» в сумме 4500 (четырех тысяч пятисот) руб.; в пользу Н.В. в сумме 300 (трехсот) руб.; в пользу общества с ограниченной ответственностью «База технического обслуживания МСК» в сумме 4500 (четырех тысяч пятисот) руб.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---