Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 31.10.2018 № АКПИ18-920

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим подпункта «б» пункта 38 Положения о привлечении специализированной некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, утв. Постановлением Правительства РФ от 01.07.2016 № 615>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., Назаровой А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению А. о признании частично недействующим подпункта «б» пункта 38 Положения о привлечении специализированной некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2016 г. № 615,

постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2016 г. № 615 утверждено Положение о привлечении специализированной некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме (далее также — Положение).

Согласно подпункту «б» пункта 38 Положения заявка на участие в предварительном отборе должна содержать в том числе копию штатного расписания, штатно-списочный состав сотрудников, копии трудовых книжек, дипломов, сертификатов, аттестатов и удостоверений, подтверждающих наличие у участника предварительного отбора в штате минимального количества квалифицированного персонала (абзац седьмой).

Гражданин А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим подпункта «б» пункта 38 Положения в части требования предоставлять в составе заявки на участие в предварительном отборе копии удостоверений, подтверждающих наличие у участника предварительного отбора в штате минимального количества квалифицированного персонала, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта являются неопределенными, допускающими неоднозначное толкование. Оспариваемая норма устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, поскольку не содержит наименование конкретного удостоверения, чем создает условия для проявления коррупции, и противоречит части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Как указывает административный истец, он является членом комиссии по проведению предварительного отбора подрядных организаций, претендующих на включение в реестр квалифицированных подрядных организаций, имеющих право принимать участие в закупках, предметом которых является оказание услуг и (или) выполнение работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Челябинской области, созданной Министерством строительства и инфраструктуры Челябинской области. Отсутствие в составе заявки участника предварительного отбора ПАО «Карачаровский механический завод» (далее — ПАО «КМЗ») названного удостоверения послужило основанием для принятия комиссией решения о невключении сведений о ПАО «КМЗ» в реестр квалифицированных подрядных организаций, имеющих право принимать участие в закупках. Однако решением комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 2 апреля 2018 г. действия, выразившиеся в отказе во включении сведений о ПАО «КМЗ» в реестр квалифицированных подрядных организаций по причине отсутствия в составе заявки удостоверения о повышении квалификации одного из двух требуемых специалистов, признаны неправомерными, выдано предписание об отмене решения комиссии. В настоящее время решается вопрос о привлечении его как члена комиссии к административной ответственности по факту нарушения установленного законодательством Российской Федерации порядка допуска к участию в обязательных торгах.

В суде административный истец А., его представители М., Н. поддержали заявленные требования.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (поручение от 10 сентября 2018 г. № КЧ-П9-5984).

Представитель Правительства Российской Федерации П. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения административного истца А., его представителей М., Н., представителя административного ответчика Правительства Российской Федерации П., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (статья 23).

Согласно Жилищному кодексу Российской Федерации привлечение региональным оператором к выполнению инженерных изысканий, подготовке проектной документации, осуществлению капитального ремонта объектов капитального строительства индивидуального предпринимателя или юридического лица, являющихся членами саморегулируемой организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства; органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными, муниципальными бюджетными, казенными учреждениями подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 5 статьи 182).

Во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законодателем, Правительство Российской Федерации постановлением от 1 июля 2016 г. № 615 утвердило Положение, определяющее порядок привлечения специализированной некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме (действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 9 сентября 2017 г. № 1092).

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят высшим органом исполнительной власти Российской Федерации в пределах компетенции, установленной федеральным законодательством.

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 7 июля 2016 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 11 июля 2016 г., № 28.

Абзац седьмой подпункта «б» пункта 38 Положения дает перечень документов, прилагаемых к заявке на участие в предварительном отборе, среди которых копии сертификатов, аттестатов и удостоверений, которые подтверждают наличие квалифицированного персонала.

Квалификационные требования к работникам участника предварительного отбора и их количеству установлены Градостроительным кодексом Российской Федерации (пункт 2 части 6 статьи 55.5, часть 6 статьи 55.5-1). Так, согласно пункту 4 части 6 статьи 55.5-1 названного кодекса одним из минимальных требований, предъявляемых к физическому лицу, включаемому, а также включенному в национальный реестр специалистов в области инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования, в национальный реестр специалистов в области строительства, является повышение квалификации специалиста по направлению подготовки в области строительства не реже одного раза в пять лет.

Дополнительное профессиональное образование согласно Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» осуществляется посредством реализации дополнительных профессиональных программ (программ повышения квалификации и программ профессиональной переподготовки). Лицам, успешно освоившим соответствующую дополнительную профессиональную программу и прошедшим итоговую аттестацию, выдаются удостоверение о повышении квалификации и (или) диплом о профессиональной переподготовке (части 2, 15 статьи 76).

Таким образом, участник предварительного отбора должен представить документы (копии дипломов, аттестатов, удостоверений о повышении квалификации), подтверждающие соответствие таких специалистов квалификационным требованиям.

С учетом изложенного нормы абзаца седьмого подпункта «б» пункта 38 Положения соответствуют законодательству о градостроительной деятельности и законодательству в сфере образования.

Согласно разъяснению, данному в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», суду, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным.

Оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют требованиям федерального законодательства, являются определенными и не допускают неоднозначного толкования, а представленная административным истцом лингвистическая справка не может рассматриваться как обстоятельство, свидетельствующее о правовой неопределенности абзаца седьмого подпункта «б» пункта 38 Положения.

Как следует из материалов дела, Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области по жалобе ПАО «КМЗ» признало действия Министерства строительства и инфраструктуры Челябинской области, выразившиеся в отказе во включении сведений о ПАО «КМЗ» в реестр квалифицированных подрядных организаций, имеющих право принимать участие в закупках, предметом которых является оказание услуг и (или) выполнение работ по оценке технического состояния, разработке проектной документации на проведение капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, в том числе на ремонт (замену) лифтового оборудования в многоквартирных домах, расположенных на территории Челябинской области, нарушением пункта 53 Положения и выдало предписание об отмене решения.

Министерство строительства и инфраструктуры Челябинской области обжаловало в арбитражный суд решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 2 апреля 2018 г. Решением Арбитражного суда Челябинской области от 5 июля 2018 г. по делу № А76-11651/2018 заявление Министерства строительства и инфраструктуры Челябинской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы о признании незаконными решения от 2 апреля 2018 г., предписания № 9 от 2 апреля 2018 г. оставлено без удовлетворения.

Доводы административного истца, по сути, касаются несогласия с принятыми решениями, проверка законности которых осуществляется в соответствии с нормами процессуального законодательства.

Определяя правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами признает положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции (часть 2 статьи 3).

Названный Федеральный закон в статье 3 предусматривает проведение федеральным органом исполнительной власти в области юстиции антикоррупционной экспертизы проектов постановлений Правительства Российской Федерации.

Данные требования федерального законодательства были соблюдены, имеются заключения Минюста России от 13 мая 2016 г. № 09/53502-МГ на проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке привлечения подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах и о порядке осуществления закупок товаров, работ, услуг в целях выполнения функций специализированной некоммерческой организации, которая осуществляет деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах» и от 12 марта 2017 г. № 09/24827-МГ на проект постановления Правительства Российской Федерации о внесении изменений в Положение.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления А. о признании частично недействующим подпункта «б» пункта 38 Положения о привлечении специализированной некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2016 г. № 615, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---