Решение Верховного Суда РФ от 17.10.2018 № АКПИ18-830

<Об отказе в удовлетворении административного искового заявления Яцик Л.А. о признании частично недействующим пункта 2 Положения, утвержденного Постановлением Совета Народных Комиссаров РСФСР от 23.05.1941 № 355>

Верховный Суд Российской Федерации в составе

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Назаровой А.М.

при секретаре Березиной А.В.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Яцик Любови Александровны о признании частично недействующим пункта 2 Положения о зоне санитарной охраны Рублевского водопровода и источников его питания, утвержденного постановлением Совета Народных Комиссаров РСФСР от 23 мая 1941 г. № 355,

постановлением Совета Народных Комиссаров РСФСР от 23 мая 1941 г. № 355 «О санитарной охране Московского водопровода и источников его водоснабжения» утверждено Положение о зоне санитарной охраны Рублевского водопровода и источников его питания (далее — Положение), являющееся приложением № 1 к данному постановлению.

Согласно пункту 2 Положения во второй пояс зоны санитарной охраны Рублевского водопровода включается территория, смежная с первым поясом, непосредственно окружающая источники питания Рублевского водопровода, реки Москву и Истру с их притоками в следующих границах: начиная со станции Немчинов пост Западной ж.д., граница идет на Дом отдыха НКПС и далее по правому берегу реки Москвы через селения Троицкое-Лыково и Строгино, отсюда на Ново-Никольскую фабрику селения Козино, Дедово, Марьино, Задорино, Алексеевское, Снопово, бывший кожзавод «Солнце», селение Ожогино, Поповку, Гречнево, Кузнецово, Зыково, Карцево, Филатово, Скрябино, Андреевское, Бережки и далее по реке Москве на селения Васильевское, Кубинское, Петелино, Сидоровское, Щедрино и по линии Западной ж.д. до станции Немчинов пост. Во II пояс входит полоса шириной 50 метров по обе стороны от оси крайних водоводов.

Гражданка Яцик Л.А. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 2 Положения в части установления зоны санитарной охраны Рублевского водопровода на территории деревни Новая сельского поселения Соколовское Солнечногорского района Московской области, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат частям 1 и 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации, пункту 2 статьи 18, статье 60 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», пункту 7 постановления ЦИК и СНК СССР от 17 мая 1937 г. № 96/834 «О санитарной охране водопроводов и источников водоснабжения», вступают в коллизию с законодательством о градостроительной деятельности, нарушают ее права собственника земельного участка на использование земельного участка по целевому назначению. Указывает, что является собственником земельного участка с кадастровым номером _________________, расположенного по адресу: ____________________________, и не может использовать земельный участок для строительства дома, поскольку существует запрет на строительство во втором поясе зоны санитарной охраны.

В суде представитель административного истца Яцик Л.А. по доверенности Яцик А.В. поддержал заявленные требования и пояснил, что установленные оспариваемым нормативным правовым актом границы зон санитарной охраны Рублевского водохранилища значительно превышают границы зон санитарной охраны, установленные действующим российским законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Установленные пунктом 2 Положения границы зон санитарной охраны в настоящее время являются неактуальными, т.к. некоторые объекты и населенные пункты фактически отсутствуют.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Министерству юстиции Российской Федерации (поручение от 15 августа 2018 г. № ВМ-П12-5227).

Представитель Правительства Российской Федерации Минеева О.Н. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что оспариваемый нормативный правовой акт соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административного истца Яцик Л.А. по доверенности Яцика А.В., административного ответчика Правительства Российской Федерации Минеевой О.Н., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Постановлением Центрального Исполнительного Комитета СССР и Совета Народных Комиссаров СССР от 17 мая 1937 г. № 96/834 «О санитарной охране водопроводов и источников водоснабжения» установлено, что в каждом населенном пункте Союза ССР, в котором имеется или строится водопровод общего пользования или водопровод для технических целей, но используемый также для обслуживания населения, обязательно устанавливается зона санитарной охраны открытых и подземных источников водоснабжения, питающих данный водопровод (статья 1); зона санитарной охраны источников водоснабжения делится на три пояса, в каждом из которых устанавливается особый режим (статья 2); второй пояс охватывает территорию, непосредственно окружающую источники водоснабжения и их притоки (статья 4); зона санитарной охраны источников водоснабжения и ее подразделение на пояса устанавливается в каждом населенном пункте решением соответствующего местного совета с утверждения: советов народных комиссаров союзных республик — для столиц союзных республик и для населенных пунктов, расположенных в важнейших курортных районах (Южный берег Крыма, Кавказские Минеральные Воды, Сочи-Мацестинский район и др.), а также для краевых и областных центров и всех городов с населением свыше 200 тысяч человек; советов народных комиссаров автономных республик, краевых и областных исполнительных комитетов — для прочих населенных пунктов (статья 6).

В соответствии со статьей 6 названного постановления Советом Народных Комиссаров РСФСР постановлением от 23 мая 1941 г. № 355 утверждено Положение и исполкомам Московского городского и Московского областного Советов депутатов трудящихся предложено обеспечить проведение в жизнь утвержденного Положения.

На основании указанных нормативных правовых актов был выполнен разбивочный чертеж-акт линий градостроительного регулирования от 1 января 1979 г. № 41; решением исполкомов Моссовета и Мособлсовета от 17 апреля 1980 г. № 500-1143 утвержден проект установления красных линий границ зон санитарной охраны источников водоснабжения г. Москвы. В приложении № 2 к указанному решению приведено описание границ красных линий зон санитарной охраны Рублевского водопровода и источников его питания.

В оспариваемой части пункт 2 Положения не противоречит действующему законодательству Российской Федерации.

Для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, Водный кодекс Российской Федерации предусматривает установление зон санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (часть 2 статьи 43).

Абзацем вторым пункта 5 статьи 18 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» установлено, что зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Положение о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения утверждается Правительством Российской Федерации.

Статья 60 названного Федерального закона поручает Правительству Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с данным Федеральным законом.

Ни Водный кодекс Российской Федерации, введенный в действие с 1 января 2007 г. Федеральным законом от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ, ни Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», вступивший в силу со дня его опубликования, не предусматривают пересмотр границ зон санитарной охраны водных объектов.

Следовательно, доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта нормам Водного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» являются несостоятельными.

Пункт 2 Положения устанавливает границы территории, входящей во второй пояс зоны санитарной охраны Рублевского водопровода, тогда как санитарно-эпидемиологические правила СП 2.1.4.2625-10, утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 апреля 2010 г. № 45, определяют гигиенические требования к организации и санитарному режиму территории и акватории зон санитарной охраны Московского водопровода, на основании которых владельцем водопровода разрабатывается «Проект ЗСО Московского водопровода». В настоящее время проект зон санитарной охраны Московского водопровода не установлен.

С учетом этого доводы административного истца о том, что закрепленные Положением границы зон санитарной охраны Рублевского водопровода и источников его питания значительно превышают границы зон санитарной охраны, установленные современным российским законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, являются несостоятельными.

Ссылки административного истца на противоречия оспариваемых положений нормативного правового акта статье 7 постановления ЦИК и СНК СССР от 17 мая 1937 г. являются необоснованными, поскольку данная норма предусматривает определение границ каждой зоны санитарной охраны источников водоснабжения на карте, тогда как Положение документом, определяющим границы зон санитарной охраны на карте, не является.

В силу пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд, рассматривая дело в порядке абстрактного нормоконтроля, проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При проверке оспариваемого нормативного правового акта на соответствие действующему законодательству предметом исследования не является определение местоположения реки Катышки, ряда населенных пунктов.

Расхождения оспариваемых положений нормативного правового акта с законодательством о градостроительной деятельности не имеется, поскольку оно регулирует иные отношения.

Доводы административного истца о том, что в отсутствие утвержденных проектов зон санитарной охраны и определения их границ на местности оспариваемый нормативный правовой акт не отвечает принципу определенности, суд считает несостоятельными, поскольку они не относятся к содержанию оспариваемого нормативного правового акта, который четко определяет границы зоны санитарной охраны.

Согласно разъяснению, данному в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то оспариваемый акт признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Ссылки административного истца на то, что оспариваемый нормативный правовой акт не был официально опубликован, не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

В силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Порядок официального опубликования федеральных нормативных правовых актов определен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

В соответствии с пунктом 2 раздела второго Конституции Российской Федерации законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу данной Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.

Из этого следует, что Конституция Российской Федерации не связывает возможность применения ранее действовавших правовых актов на территории Российской Федерации с их официальным опубликованием и не распространяет на них содержащиеся в ее части 3 статьи 15 требования об этом.

Согласно пункту 6 Постановления СНК РСФСР от 23 мая 1941 г. № 355 исполкомам Московского городского и Московского областного Советов депутатов трудящихся предложено оповестить население о границах зон санитарной охраны источников водоснабжения и их поясов, а также о режиме, действующем в пределах каждой зоны.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Яцик Любови Александровны о признании частично недействующим пункта 2 Положения о зоне санитарной охраны Рублевского водопровода и источников его питания, утвержденного постановлением Совета Народных Комиссаров РСФСР от 23 мая 1941 г. № 355, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---