Решение Верховного Суда РФ от 18.09.2018 № АКПИ18-828

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим подпункта 10 пункта 11 Федеральных авиационных правил «Медицинское освидетельствование летного, диспетчерского состава, бортпроводников, курсантов и кандидатов, поступающих в учебные заведения гражданской авиации», утв. Приказом Минтранса России от 22.04.2002 № 50>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению П. о признании частично недействующим подпункта 10 пункта 11 Федеральных авиационных правил «Медицинское освидетельствование летного, диспетчерского состава, бортпроводников, курсантов и кандидатов, поступающих в учебные заведения гражданской авиации», утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 22 апреля 2002 г. № 50,

приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 22 апреля 2002 г. № 50 утверждены Федеральные авиационные правила «Медицинское освидетельствование летного, диспетчерского состава, бортпроводников, курсантов и кандидатов, поступающих в учебные заведения гражданской авиации» (далее — Правила). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 7 мая 2002 г., регистрационный номер 3417, и опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 27 мая 2002 г., № 21, в «Российской газете» 30 мая 2002 г., № 95.

Согласно подпункту 10 пункта 11 Правил стационарное медицинское обследование летного состава, бортоператоров, бортпроводников, диспетчеров УВД и курсантов проводится по медицинским показаниям при отрицательной динамике в состоянии здоровья по решению председателя врачебно-летной экспертной комиссии гражданской авиации (ВЛЭК ГА).

Кроме того, коммерческие и линейные пилоты авиакомпаний при достижении возраста 55 и 60 лет проходят обязательное медицинское обследование в условиях стационара ФБУ «Центральная клиническая больница гражданской авиации» (согласно приложению № 5) с последующим освидетельствованием в Центральной врачебно-летной экспертной комиссии гражданской авиации (ЦВЛЭК ГА). После достижения пилотами 60 лет медицинское обследование в стационарных условиях ФБУ «ЦКБ ГА» проводится ежегодно.

Абзац второй оспариваемого положения действует в редакции приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 28 ноября 2014 г. № 325, зарегистрированного в Министерстве юстиции Российской Федерации 11 декабря 2014 г., регистрационный номер № 35128, и опубликованного в «Российской газете» 24 декабря 2014 г., № 293.

П. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим подпункта 10 пункта 11 Правил в части, обязывающей коммерческих и линейных пилотов авиакомпаний при достижении возраста 55 и 60 лет проходить обязательное медицинское обследование в условиях стационара федерального бюджетного учреждения «Центральная клиническая больница гражданской авиации» с последующим освидетельствованием в Центральной врачебно-летной экспертной комиссии гражданской авиации, ссылаясь на его противоречие статье 41, части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, требованиям Федерального закона от 21 ноября 2001 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», статье 52 Воздушного кодекса Российской Федерации. По мнению административного истца, Правила не согласованы с Министерством здравоохранения Российской Федерации, а содержащееся в оспариваемом положении указание на обязательное прохождение медицинского обследования только в условиях стационара федерального бюджетного учреждения «Центральная клиническая больница гражданской авиации» ограничивает его права на прохождение медицинского обследования в ином медицинском учреждении и фактически понуждает к заключению договора на оказание платных медицинских услуг, чем нарушает законные права на труд, охрану здоровья и получение своевременной, качественной медицинской услуги. Считает, что Министерством транспорта Российской Федерации оспариваемым положением фактически введены для пилотов необоснованные ограничения на реализацию права на проведение обязательного медицинского обследования.

Министерство транспорта Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации и Министерство здравоохранения Российской Федерации в письменных возражениях указали, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое нормативное положение соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца З. поддержал заявленное требование.

Представитель Министерства транспорта Российской Федерации К., представитель Министерства юстиции Российской Федерации С.Н. не признали административный иск.

Министерство здравоохранения Российской Федерации, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения дела, просило рассмотреть административное дело в отсутствие своего представителя.

Выслушав объяснения административного истца П., возражения представителя Министерства транспорта Российской Федерации К., представителя Министерства юстиции Российской Федерации С.Н., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила согласно пункту 2 статьи 2 Воздушного кодекса Российской Федерации являются нормативными актами, регулирующими отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации. Они принимаются в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 53 данного кодекса (в редакции, действовавшей на день издания оспариваемого нормативного правового акта) лица из числа авиационного персонала гражданской авиации допускаются к деятельности при наличии сертификата (свидетельства). Требования, предъявляемые к авиационному персоналу гражданской авиации, устанавливаются федеральными авиационными правилами.

Федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, является Министерство транспорта Российской Федерации, которое вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты, включая федеральные авиационные правила (пункт 1, подпункт 5.2.53.8 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395).

На день принятия оспариваемого нормативного правового акта полномочия Минтранса России как федерального органа исполнительной власти, проводящего государственную политику и осуществляющего управление в области транспортного комплекса, а также в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, координирующего деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти, определялись в соответствии с Положением о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2000 г. № 1038, согласно подпунктам 75 и 96 пункта 8 которого Минтранс России являлся специально уполномоченным органом в области гражданской авиации, утверждал в установленных случаях требования к состоянию здоровья авиационного персонала, организовывал и совершенствовал проведение врачебно-летной экспертизы и оказание лечебно-профилактической помощи.

Принятие Министерством транспорта Российской Федерации федеральных авиационных правил в области регулирования деятельности гражданской авиации предусмотрено также Положением о подготовке федеральных правил использования воздушного транспорта и федеральных авиационных правил, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 27 марта 1998 г. № 360.

Правила (в первоначальной редакции и в редакции приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 28 ноября 2014 г. № 325) были в установленном порядке согласованы с Министерством здравоохранения Российской Федерации, что подтверждается объяснениями Минюста России и представленными материалами о государственной регистрации оспариваемой редакции приказа.

Следовательно, Правила изданы компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и с соблюдением порядка издания нормативного правового акта, требований, установленных для его государственной регистрации и опубликования. Поэтому доводы административного истца об отсутствии у Минтранса России компетенции на издание оспариваемого акта, а также отсутствии согласования с Минздравом России являются несостоятельными.

Пунктом 7 статьи 46 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» установлено, что порядок и периодичность проведения медицинских осмотров, диспансеризации, диспансерного наблюдения и перечень включаемых в них исследований утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 3.1 статьи 52 Воздушного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 230-ФЗ) лица из числа специалистов авиационного персонала проходят обязательные предварительные (при поступлении на работу) и периодические (в течение трудовой деятельности) медицинские осмотры, включающие химико-токсикологические исследования наличия в организме человека наркотических средств, психотропных веществ и их метаболитов.

Порядок проведения предварительных (при поступлении на работу) и периодических (в течение трудовой деятельности) медицинских осмотров устанавливается уполномоченным органом в области гражданской авиации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения (абзац второй пункта 3.1 статьи 52 Кодекса).

Исходя из приведенных выше законоположений в целях обеспечения безопасности полетов и авиационной безопасности федеральным законодателем закреплены требования об обязательных предварительных и периодических (в течение трудовой деятельности) медицинских осмотрах лиц из числа специалистов авиационного персонала.

Пунктом 1 статьи 52 Воздушного кодекса Российской Федерации установлено, что к авиационному персоналу относятся лица, которые имеют профессиональную подготовку, осуществляют деятельность по обеспечению безопасности полетов воздушных судов или авиационной безопасности, по организации, выполнению, обеспечению и обслуживанию воздушных перевозок и полетов воздушных судов, выполнению авиационных работ, организации использования воздушного пространства, организации и обслуживанию воздушного движения и включены в перечни специалистов авиационного персонала.

В частности, к специалистам авиационного персонала гражданской авиации согласно положениям Перечня специалистов авиационного персонала гражданской авиации Российской Федерации, утвержденного приказом Минтранса России от 4 августа 2015 г. № 240, относятся: пилот; внешний пилот; штурман; бортрадист; бортинженер (бортмеханик); летчик-наблюдатель; бортпроводник; бортоператор; диспетчер управления воздушным движением; специалист по техническому обслуживанию воздушных судов; сотрудник по обеспечению полетов; специалисты службы авиационной безопасности; сотрудник службы авиационной безопасности.

Согласно пункту 7 Правил проведения проверки соответствия лиц, претендующих на получение свидетельств, позволяющих выполнять функции членов экипажа гражданского воздушного судна, за исключением сверхлегкого пилотируемого гражданского воздушного судна с массой конструкции 115 килограммов и менее, беспилотного гражданского воздушного судна с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее, сотрудников по обеспечению полетов гражданской авиации, функции по техническому обслуживанию воздушных судов и диспетчерскому обслуживанию воздушного движения, требованиям федеральных авиационных правил, а также выдачи таких свидетельств лицам из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 августа 2013 г. № 670, проверка соответствия состояния здоровья кандидатов на получение свидетельств требованиям федеральных авиационных правил осуществляется центральной врачебно-летной экспертной комиссией, врачебно-летными экспертными комиссиями или лицом, назначенным органом по выдаче свидетельств для осуществления медицинского освидетельствования кандидатов на получение свидетельств.

Порядок образования и работы центральной врачебно-летной экспертной комиссии, врачебно-летных экспертных комиссий, медицинских экспертов, а также требования к членам этих комиссий и медицинским экспертам устанавливаются Министерством транспорта Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2004 г. № 1370-р федеральное государственное учреждение «Центральная клиническая больница гражданской авиации» отнесено к ведению Федерального агентства воздушного транспорта, которое, в свою очередь, согласно пункту 2, подпункту 5.4.2 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 396, находится в ведении Минтранса России и осуществляет выдачу свидетельств лицам из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации.

Минтранс России, реализуя предоставленные Правительством Российской Федерации полномочия, распоряжением от 2 сентября 2002 г. № НА-314-р утвердил Положение о Центральной врачебно-летной комиссии гражданской авиации, согласно пункту 1.1 которого ЦВЛЭК ГА является высшим органом врачебно-летной экспертизы гражданской авиации и создается распоряжением Министерства транспорта Российской Федерации на базе Центральной клинической больницы гражданской авиации.

Пунктом 11 Порядка образования и работы центральной врачебно-летной экспертной комиссии, врачебно-летных экспертных комиссий, медицинских экспертов, утвержденного приказом Минтранса России от 26 июня 2017 г. № 241, предусмотрено, что ЦВЛЭК ГА осуществляет в том числе проверку соответствия состояния здоровья специалистов авиационного персонала требованиям федеральных авиационных правил после обязательного медицинского обследования в условиях стационара медицинской организации, подведомственной органу по выдаче свидетельств, проводит контроль качества и безопасности деятельности ВЛЭК ГА, медицинских экспертов (подпункты «б», «и»).

Таким образом, лишены правовых оснований доводы административного истца о противоречии подпункта 10 пункта 11 Правил требованиям Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», статье 52 Воздушного кодекса Российской Федерации. Безосновательным является и утверждение административного истца о несоответствии оспариваемого нормативного положения Конституции Российской Федерации.

Установленный оспариваемым актом порядок медицинского освидетельствования, предусматривающий обязательное медицинское обследование коммерческих и линейных пилотов авиакомпаний при достижении возраста 55 и 60 лет в условиях стационара ФБУ «Центральная клиническая больница гражданской авиации» с последующим освидетельствованием в ЦВЛЭК ГА, не противоречит приведенным в заявлении административного истца нормативным правовым актам.

Необходимость обязательного медицинского обследования в условиях стационара обусловлена целью обеспечения безопасности полетов и структурой заболеваемости специалистов авиационного персонала гражданской авиации, чье состояние здоровья является фактором, от которого напрямую зависит безопасность полетов гражданских воздушных судов.

Установленное предписание, как следует из объяснений Минтранса России, не носит произвольного характера, а обосновано ежегодно анализируемыми данными ЦВЛЭК ГА о среднем возрасте признанных негодными лиц летного состава, а также регулярным выявлением в стационарных условиях заболеваний, которые не были диагностированы ВЛЭК ГА при амбулаторном обследовании, в том числе состояний, угрожающих безопасности полетов: ишемической болезни сердца, эпилепсии, нарушения сердечного ритма, гипертонической болезни с высоким риском осложнений и развитием острых сердечно-сосудистых заболеваний, а также психических нарушений.

Иные доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с установленным в соответствии с законом правовым регулированием порядка прохождения медицинского освидетельствования и обследования линейных и коммерческих пилотов авиакомпаний при достижении возраста 55 и 60 лет, а также к отстаиванию позиции о нецелесообразности оспариваемого нормативного положения.

Проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц (подпункт «а» пункта 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).

Оспариваемое нормативное положение, вопреки утверждению административного истца о нарушении его прав, не регламентирует вопросы финансирования медицинских освидетельствований и обследований, само по себе не создает препятствий для осуществления трудовой деятельности коммерческими и линейными пилотами авиакомпаний, которые в целях обеспечения полетов должны иметь необходимое медицинское заключение для выполнения функций по управлению воздушным судном.

Ссылка административного истца на отказ его работодателя в проведении установленного медицинского обследования и его оплаты не связана с противоречием оспариваемого нормативного положения каким-либо нормативным правовым актам, а соответствующие действия и решения работодателя административным истцом могут быть обжалованы в общем порядке.

Подпункт 10 пункта 11 Правил не входит в противоречие с действующим правовым регулированием, не нарушает права административного истца в упоминаемых им аспектах.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления П. о признании частично недействующим подпункта 10 пункта 11 Федеральных авиационных правил «Медицинское освидетельствование летного, диспетчерского состава, бортпроводников, курсантов и кандидатов, поступающих в учебные заведения гражданской авиации», утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 22 апреля 2002 г. № 50, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---